“Processo Estrutural Efetivo: a experiência do STF”, de Matheus Casimiro

O debate sobre o papel do Supremo Tribunal Federal na condução de processos estruturais deixou há muito de ser apenas teórico. A judicialização de problemas complexos, como o colapso do sistema prisional, a letalidade policial, a proteção de povos indígenas ou a governança de políticas públicas sensíveis, impôs ao STF desafios que não se resolvem por decisões pontuais ou ordens simples de cumprimento. É nesse cenário que se insere o livro Processo Estrutural Efetivo: a experiência do STF, do Professor Matheus Casimiro (UFC), obra que oferece uma análise rigorosa, empírica e institucionalmente informada sobre os limites e as potencialidades da jurisdição estrutural no Brasil.

O livro resulta de uma combinação pouco comum entre prática institucional e reflexão acadêmica. Casimiro atuou como Assessor da Presidência do STF entre 2023 e 2025, sob a gestão do Ministro Luís Roberto Barroso, período em que participou diretamente da criação e da atuação do Núcleo de Processos Estruturais e Complexos (NUPEC-STF). Essa vivência concreta é retrabalhada teoricamente no âmbito de seu pós-doutorado na Universidade de Brasília (UnB), conferindo à obra uma densidade analítica que dificilmente poderia ser alcançada por quem observa o fenômeno apenas à distância. O leitor percebe, desde as primeiras páginas, que não se trata de um estudo especulativo, mas de uma reflexão amadurecida a partir de decisões reais, constrangimentos institucionais concretos e escolhas estratégicas feitas no interior do próprio Tribunal.

Um dos grandes méritos do livro está na forma como desloca o foco do debate. Mais do que discutir se o STF pode ou não intervir em políticas públicas — questão já relativamente explorada na literatura constitucional —, Casimiro pergunta como essa intervenção ocorre e com que grau de efetividade institucional. O conceito de efetividade adotado é exigente e deliberadamente restritivo. Inspirado na literatura comparada, especialmente no contexto do Sul Global, o autor distingue efeitos simbólicos de efeitos materiais – diretos e indiretos – e concentra sua análise na capacidade dos processos estruturais de modificar práticas institucionais concretas, e não apenas de produzir decisões normativamente ambiciosas.

Essa abordagem se revela especialmente frutífera na análise dos casos. O autor não se limita à descrição dos casos, mas propõe uma avaliação comparativa, classificando a efetividade dos processos a partir do cumprimento de tarefas críticas, da estruturação dos planos e do grau de implementação das medidas. O livro examina todos os processos formalmente reconhecidos como estruturais pelo STF até 2025, oferecendo exemplos eloquentes de diferentes técnicas de atuação judicial.

Na ADPF 347, por exemplo, o reconhecimento do estado de coisas inconstitucional no sistema prisional levou à construção do plano Pena Justa, com eixos definidos, metas, indicadores e mecanismos de governança interinstitucional. Trata-se de uma típica medida estruturante, voltada à reorganização de políticas públicas e fluxos administrativos, e não à simples imposição de obrigações isoladas ao Poder Executivo.

Já na ADPF 709, que trata da proteção dos povos indígenas durante e após a pandemia, o STF avançou para um modelo mais sofisticado, que combina decisões estruturantes com compromissos institucionais significativos, assumidos pelo Poder Executivo, monitorados por órgãos técnicos como a Controladoria-Geral da União e acompanhados por critérios claros de avaliação e encerramento do processo. O foco não esteve na produção de decisões exemplares ou retoricamente impactantes, mas na reconstrução de capacidades estatais, como no caso da reestruturação do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena (SasiSUS) e das operações de desintrusão de terras indígenas.

A ADPF 635, relativa à letalidade policial e à política de segurança pública no Rio de Janeiro, revela outro aspecto central do processo estrutural: a dificuldade de implementação e o risco constante de retrocessos. A imposição de câmeras corporais, protocolos operacionais e restrições ao uso da força produziu efeitos mensuráveis na redução da letalidade policial, mas também expôs os limites do controle judicial em contextos de forte resistência institucional e elevada complexidade federativa. O caso ilustra, com clareza, que decisões estruturais não operam em ambientes neutros e exigem capacidade contínua de acompanhamento e ajuste.

O livro também trata, com cautela e sem qualquer entusiasmo acrítico, do papel da conciliação. Longe de defendê-la como valor abstrato ou solução universal, Casimiro a apresenta como técnica instrumental, adequada apenas quando contribui efetivamente para a consolidação de resultados estruturais. O exemplo mais claro é a SL 1.696, em que um processo estrutural foi encerrado por acordo homologado, com obrigações técnicas detalhadas, metas verificáveis e delegação de acompanhamento ao juízo de origem. A conciliação, aqui, não substitui a jurisdição constitucional, nem representa abdicação do controle judicial; funciona, antes, como mecanismo de estabilização e implementação de decisões já estruturadas.

Como sugere o próprio percurso argumentativo do livro, processos estruturais não existem para produzir decisões exemplares, mas para reorganizar práticas institucionais que falharam reiteradamente. Essa reorganização é analisada pelo autor a partir da identificação de tarefas críticas, isto é, medidas institucionais indispensáveis para retirar a política pública de um estado de disfuncionalidade grave. Essa talvez seja a principal lição da obra. Ao evitar tanto o entusiasmo acrítico quanto o ceticismo fácil, Casimiro oferece uma análise madura, tecnicamente consistente e institucionalmente responsável sobre um dos temas mais desafiadores da jurisdição constitucional contemporânea.

Uma contribuição adicional relevante do livro está na forma como ele qualifica o debate sobre ativismo judicial e separação de poderes. Em vez de reproduzir dicotomias simplificadoras (intervenção versus autocontenção; ativismo versus deferência) o autor demonstra que a legitimidade do processo estrutural depende menos da intensidade da intervenção judicial e mais da qualidade do desenho institucional da decisão, de seus mecanismos de monitoramento e de sua capacidade de induzir reorganizações administrativas reais, sem capturar permanentemente as funções dos demais Poderes.

Nesse sentido, o livro se destaca pela atenção dedicada aos critérios de monitoramento e encerramento dos processos estruturais. Casimiro insiste, com razão, que o sucesso desses processos não está no momento decisório, mas na criação de rotinas institucionais minimamente estáveis, capazes de sobreviver ao encerramento da jurisdição ativa do STF. O processo estrutural não deve produzir soluções ideais ou definitivas, mas retirar instituições de estados críticos de disfuncionalidade, permitindo que retomem, gradualmente, sua autonomia decisória. O livro mostra ainda que o encerramento não representa o fim do problema, mas a transição para uma fase de consolidação das reformas, na qual se busca dar estabilidade institucional aos avanços obtidos e reduzir o risco de retrocessos.

O autor também alerta para um risco recorrente: a transformação do processo estrutural em forma de governança judicial permanente. Ao rejeitar essa via, o livro contribui para um entendimento mais responsável da atuação judicial, no qual a definição de tarefas críticas, indicadores de desempenho e critérios claros de consolidação funciona como condição para que o Judiciário saiba quando avançar, quando ajustar e quando se retirar.

Do ponto de vista metodológico, Processo Estrutural Efetivo demonstra como a análise empírica de casos concretos pode enriquecer significativamente a teoria do processo constitucional. Ao reconstruir decisões, mapear atores institucionais e avaliar efeitos concretos, Casimiro se afasta de modelos excessivamente normativos e oferece um retrato mais realista das dinâmicas internas do STF, incluindo resistências burocráticas, disputas políticas e limitações administrativas frequentemente invisibilizadas pela dogmática tradicional. Há ainda um elemento adicional de interesse metodológico: o autor explicita os desafios de pesquisar um campo institucional no qual também atuou, tratando sua própria posição como problema de investigação e não como pressuposto invisível.

Ao final, Processo Estrutural Efetivo: a experiência do STF se afirma como leitura indispensável para quem deseja compreender o que o Supremo Tribunal Federal tem feito – e o que ainda pode fazer – diante de problemas estruturais que desafiam o Direito, a política e as instituições democráticas. Trata-se de uma obra que não promete atalhos fáceis, mas oferece critérios, método e prudência, virtudes raras e necessárias em tempos de judicialização intensa e desafios institucionais persistentes.

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