Federalismo como chave de leitura do Direito Constitucional

Sempre começo minhas reflexões sobre federalismo com uma distinção que pode parecer elementar, mas que carrega a tese central que pretendo expor: federalismo e federação não são sinônimos. A federação, ou Estado federal, é uma forma de Estado, uma manifestação jurídica concreta prescrita por uma Constituição escrita que reparte poderes entre um ente central e entes locais[i]. O federalismo, por sua vez, é algo mais amplo e mais antigo: é o elemento que conecta, de modo permanente, entes políticos autônomos entre si e com o todo de que fazem parte. Autores na área de estudos federativos como Martin Diamond[ii] e Preston King[iii] fixaram essa diferença com clareza.

Proponho, portanto, uma inversão de perspectiva pedagógica. Estamos habituados a ensinar o federalismo como um tema entre tantos outros, geralmente alojado entre a organização do Estado e a repartição de competências, tratado de forma técnica e algo árida em poucas aulas. Sugiro o contrário: que o federalismo seja apresentado não como um capítulo isolado, mas como uma ótica capaz de iluminar toda a dogmática constitucional. Quase toda questão central do Direito Constitucional brasileiro, quando observada com atenção, revela-se também uma questão federativa.

Essa manifestação é evidente em diversos institutos. Os direitos fundamentais, frequentemente ensinados como matéria autônoma, dependem, para sua efetivação, de quem os financia, organiza e presta. O direito à saúde transforma-se, na prática forense, em disputa sobre qual ente federado responde pelo medicamento. O direito à educação consiste em repartição de encargos entre União, Estados e Municípios. A separação de poderes, estudada classicamente na vertical entre Legislativo, Executivo e Judiciário, possui uma dimensão horizontal frequentemente esquecida: a divisão territorial do poder, sem a qual não se compreende a concentração ou dispersão de competências legislativas. O sistema tributário é, antes de tudo, um sistema de repartição de receitas entre entes federados. O controle de constitucionalidade, exercido pelo Supremo Tribunal Federal, atua também como instrumento de arbitragem federativa, pois boa parte das ações diretas que chegam à Corte configura, no fundo, conflitos entre centro e periferia da federação. Até a interpretação constitucional, quando lida com o princípio da simetria ou com a autonomia dos entes, decide, caso a caso, quanta diversidade a unidade pode tolerar.

Há uma razão teórica profunda para essa onipresença. Compreendo a Constituição como uma tecnologia política[iv], um artefato destinado a produzir efeitos que a mera forma estatal não produziria sem ela. Numa federação, a Constituição acumula uma função adicional: além de limitar o poder e garantir direitos, ela deve prescrever, por escrito, o próprio desenho da repartição de competências. Não existem Estados federais sem Constituição que delimite os poderes dos órgãos centrais e locais. O federalismo está, portanto, em toda a estrutura do texto constitucional, e não em um capítulo específico. Tratá-lo como tema setorial significa perder de vista que ele é condição de inteligibilidade do conjunto.

Essa chave de leitura possui ainda uma virtude decisiva para o ensino: ela é histórica e nos protege da ilusão de que o desenho atual é natural ou definitivo. A federação brasileira não nasceu de unidades preexistentes que abriram mão de soberania, como ocorreu nos Estados Unidos, mas por desagregação de um Estado unitário, o Império, em 1889. Desde 1930, sua trajetória tem sido marcada por uma guinada centralizadora persistente, operada sobretudo pela repartição de competências e, no período contemporâneo, com a participação ativa da jurisdição constitucional. Ensinar Direito Constitucional pela ótica federativa significa ensinar o aluno a perguntar, diante de cada instituto, não apenas o que ele determina, mas a favor de quem ele desloca o poder na federação. Essa pergunta, aparentemente técnica, é também profundamente cívica.

Traduzo a proposta em três movimentos complementares. Primeiro, o movimento curricular: compreendendo o federalismo como chave de leitura, e não como tema setorial, ele deve permear diversas disciplinas e temas, comparecendo no estudo dos direitos sociais, da tributação, da separação de poderes e do controle de constitucionalidade. Segundo, o movimento heurístico: deve-se instigar nos estudantes o questionamento constante “a favor de quem isto desloca o poder na federação?”. Terceiro, o movimento casuístico: ensinar a dimensão federativa pelos conflitos reais, como a judicialização da saúde, as leis estaduais sobre depósitos judiciais ou as decisões sobre simetria e autonomia.

A consequência pedagógica é clara. Se o federalismo é chave de leitura, ele não deve se limitar a poucas aulas no semestre, mas atravessar todo o curso. O ganho não é apenas organizacional. É de compreensão profunda: o estudante que aprende a enxergar a dimensão federativa das questões constitucionais passa a ler a Constituição como ela efetivamente é, não uma lista de promessas e estruturas justapostas, mas um arranjo tenso e dinâmico de repartição do poder no território. Esse é, ao fim, o aprendizado de que a própria federação brasileira mais precisa: o de que sua forma não está dada, mas é decidida todos os dias, inclusive no modo como o Direito Constitucional é ensinado nas salas de aula.