Direito Internacional, Política Externa, Déficit Democrático: o equívoco da AJD

Em The Gentle Civilizer of Nations (2002), Martti Koskenniemi demonstra que o Direito Internacional moderno se desenvolveu na permanente tensão entre poder e normatividade, ultrapassando, de forma progressiva, o domínio exclusivo da diplomacia estatal e incorporando pluralidade de atores e instâncias ao debate internacional[i].

Essa evolução torna particularmente questionável a tese sustentada pela Associação Juízes para a Democracia (AJD), que, em manifestação de 1º de setembro, que apontou possível inconstitucionalidade em um ato da Procuradoria Geral da República^[i].

Do “Parlamento do Homem” à democratização e pluralização das relações internacionais

Ao evocar a imagem oitocentista de um “Parlamento da Humanidade”, Paul Kennedy recuperou o ideal de abertura e democratização das relações internacionais que encontraria expressão institucional na criação da União Interparlamentar, em 1889, incorporando representantes parlamentares ao debate internacional e influenciando experiências que conduziriam à Corte Permanente de Arbitragem, à Liga das Nações e, posteriormente, às Nações Unidas^[ii].

A Primeira Guerra Mundial expôs os custos da diplomacia de gabinete — alianças secretas, decisões concentradas e insuficiente controle político —, convertendo seu déficit democrático em objeto de contestação. A reação traduziu-se na defesa da diplomacia aberta pelos “Quatorze Pontos” de Woodrow Wilson, na exigência de registro e publicidade dos tratados pela Liga das Nações e, como observa Edward Carr^[iii], na própria institucionalização acadêmica das Relações Internacionais como instrumento de escrutínio da política externa conduzida pelas elites diplomáticas.

Embora Versalhes não tenha impedido uma nova guerra e as Nações Unidas tampouco tenham eliminado o déficit de representação internacional, consolidou-se uma transformação duradoura: a condução dos assuntos internacionais deixou progressivamente de ser concebida como prerrogativa hermética da diplomacia estatal para submeter-se a exigências de publicidade, participação, pluralidade e accountability^[iv].

Essa transformação já se anunciava nos anos 1920, quando Gascón y Marín^[v],  Négulesco^[vi]  e Koenig-Archibugi^[vii] identificaram a emergência de um Direito Administrativo Internacional voltado a fenômenos técnicos e transnacionais que escapavam à lógica tradicional da diplomacia e do equilíbrio de poder. Décadas depois, o Projeto de Direito Administrativo Global da New York University sistematizaria essa realidade, estendendo as exigências de accountability para além das organizações intergovernamentais e alcançando redes regulatórias, autoridades nacionais inseridas em regimes internacionais, organismos híbridos e atores privados com funções transnacionais.

A internacionalização, portanto, já não ocorre apenas entre Estados representados por suas Chancelarias, mas também entre instituições que, no exercício de suas próprias competências, cooperam diretamente através das fronteiras.

Não se trata apenas de construção doutrinária. Estudos sobre isomorfismo, difusão e convergência regulatória documentam a formação de parcelas relevantes da ordem internacional pela interação direta entre autoridades regulatórias, órgãos administrativos, Judiciários e outras instâncias técnicas nacionais. A tradicional distinção entre o “interno” e o “externo” torna-se, assim, mais porosa: órgãos que permanecem integrantes das estruturas constitucionais domésticas passam a exercer dimensões internacionais de suas próprias competências, sem que isso os converta em formuladores da política externa ou representantes diplomáticos do Estado.

A mesma transformação manifesta-se no plano político-representativo. Propostas de criação de um Parlamento Mundial ou de uma Assembleia Parlamentar das Nações Unidas procuram ampliar os canais pelos quais sociedades, e não apenas governos, participam da deliberação internacional.

O antigo “Parlamento do Homem”, ou da humanidade, deixa, portanto, de constituir apenas metáfora cosmopolita e passa a sintetizar uma questão institucional que atravessa mais de um século de evolução das relações internacionais: quem pode legitimamente participar da formação, da execução, do debate público e do controle das decisões de dimensão internacional?

Do estatocentrismo ao pluralismo institucional: a inversão de perspectiva

O que essa trajetória de mais de um século revela, cumulativamente, não é a permanência de um monopólio executivo sobre toda relação internacional, mas exatamente o seu inverso: uma dispersão documentada de agência internacional entre parlamentos, cortes, ministérios públicos, agências reguladoras, bancos centrais, universidades e organizações da sociedade civil.

Quem invoca esse arco histórico não pode, sem incorrer em contradição performativa, sustentar interpretação constitucional que reconduza toda interlocução internacional de um órgão estatal ao domínio exclusivo da política externa e, por essa via, à competência privativa do Chefe do Poder Executivo.

À luz desse processo histórico de transformação das relações internacionais e do próprio Direito Internacional, da opacidade para a transparência, da caixa-preta das Chancelarias à livre discussão da sociedade civil, da unidimensionalidade à pluridimensionalidade das cooperações técnicas — e não de uma leitura isolada e descontextualizada do art. 84, VII, da Constituição — deve ser examinada a controvérsia suscitada pela Portaria PGR/MPF nº 559/2026.

A controvérsia da Portaria PGR/MPF nº 559/2026

Em manifestação de 1º de setembro, a Associação Juízes para a Democracia sustentou que a designação de um procurador da República para participar, em Assunção, de workshop intitulado “Combate ao Irã e seus Representantes nas Américas” violaria a competência privativa presidencial sobre relações exteriores (art. 84, VII) e a vedação a auxílios de terceiros a membros do Ministério Público (art. 128, § 5º, II, “f”), a ponto de cogitar ação direta de inconstitucionalidade.

Interpretar o dispositivo constitucional como cláusula de exclusividade sobre qualquer contato internacional de órgão brasileiro converteria em política externa presidencial toda cooperação jurídica entre supremas cortes, parlamentos, procuradores, redes judiciárias e autoridades reguladoras — conclusão incompatível com a arquitetura da Constituição de 1988 e com o moderno estado das trocas técnicas entre instâncias internacionais.

A pergunta constitucionalmente relevante não é se houve relação com autoridade estrangeira, mas se o órgão praticou ato de política externa reservado ao Presidente. A Portaria nº 559 não conferiu ao procurador poderes para negociar tratados, reconhecer governos, contrair obrigações internacionais ou manifestar posição diplomática do Estado; limitou-se a designá-lo, como representante do Ministério Público Federal, para tratar de cooperação penal internacional relacionada à Operação Trapiche e examinar a atuação de células terroristas na América Latina. A distinção é de natureza constitucional, não semântica.

Essa atuação encontra respaldo direto no art. 4º, que consagra a prevalência dos direitos humanos, o repúdio ao terrorismo e a cooperação entre os povos — cooperação que não se limita à diplomacia formal, mas abrange intercâmbio técnico e diálogo institucional —, e nos arts. 127 e seguintes, que asseguram ao Ministério Público independência funcional e autonomia administrativa não extinta pelas fronteiras, tanto mais diante de fenômenos estruturalmente transnacionais como lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo.

Participar de evento patrocinado por governo estrangeiro não importa adesão às suas premissas geopolíticas, nem se equipara a “declaração de guerra” (art. 84, XIX): a qualificação jurídica de um ato depende de competência, conteúdo e efeito, não de associação simbólica. Pela mesma razão, o custeio de passagem e diárias vinculadas à missão institucional não se converte em vantagem pessoal vedada pelo art. 128, § 5º, II, “f”, que pressupõe benefício incorporado ao patrimônio do agente — não o ressarcimento de despesas funcionais.

O precedente do STF reforça essa leitura e por um caminho ainda mais exigente. No HC 102.041-MC/SP, o Tribunal examinou a cooperação entre a Procuradoria-Geral da República e a Procuradoria-Geral da Federação Russa e admitiu o compartilhamento direto de provas entre as duas instituições — ato de conteúdo genuinamente executivo, com efeitos imediatos sobre investigações em curso — sem reconduzi-lo ao monopólio presidencial do art. 84, VII, nem exigir intermediação do STJ^[viii].

Se a independência funcional do Ministério Público permite, sem autorização presidencial, um ato de cooperação com repercussão investigatória concreta, com maior razão ela permite a mera presença institucional em um workshop de debate técnico, do qual não resulta qualquer decisão, prova ou obrigação: onde o “mais” (o ato executivo) não usurpa a competência presidencial, o “menos” (o fórum de discussão) certamente também não usurpa.

Isso não significa reconhecer ao Ministério Público competência internacional ilimitada: atos de representação política do Estado, reconhecimento de governos, celebração de tratados ou assunção de obrigações internacionais permanecem reservados ao Presidente.

A distinção decisiva está em saber se a atuação, por seu conteúdo e efeitos, invade essa competência — demonstração que falta à manifestação da AJD, que não aponta, na participação do procurador, nenhum ato equiparável ao exercício da prerrogativa presidencial.

A fragilidade da objeção alcança também o instrumento de controle cogitado: a Portaria nº 559, com destinatário nominal, missão, local e prazo determinados, reveste-se das características de ato administrativo de efeitos concretos, ao qual o STF, em regra, nega controle abstrato de constitucionalidade por lhe faltar densidade normativa, generalidade e impessoalidade.

À insuficiência da demonstração de violação material do art. 84, VII, soma-se, assim, a precariedade da própria via processual aventada.

Conclusão: descompasso histórico, fragilidade jurídica

Duas linhas convergem para fragilizar a crítica da AJD à Portaria nº 559. No plano jurídico, a invocação do art. 84, VII, não demonstra os elementos necessários à caracterização da inconstitucionalidade — usurpação de competência presidencial, vantagem pessoal vedada ou prática de ato internacionalmente vinculante —, além de suscitar dúvidas quanto à própria adequação do instrumento processual cogitado.

No plano histórico-institucional, a tese desconsidera mais de um século de transformação do Direito Internacional, marcado pela progressiva abertura da atuação externa do Estado a Parlamentos, Judiciários, Ministérios Públicos, autoridades regulatórias e redes técnicas transnacionais, sob crescentes exigências de transparência e accountability.

Qualificar como inconstitucional a participação de um procurador em workshop internacional — prática corrente também entre magistrados e tribunais — exige demonstrar concretamente a competência usurpada, a proibição violada e seu nexo com o ato impugnado.

A posterior revogação da autorização não resolve essa questão de fundo: confundir a condução presidencial da política externa com um monopólio sobre toda interlocução internacional dos órgãos estatais restringe indevidamente suas competências próprias e ignora a evolução da prática institucional contemporânea.