A sala de máquinas do teto constitucional

O debate no STF sobre salários públicos, exceções indenizatórias e os limites reais da Constituição

No Brasil, uma crise silenciosa vem se acumulando nas entranhas da administração pública. Não se trata do escândalo clássico de corrupção ou de desvios extravagantes de recursos. O buraco é mais embaixo: o modo como o Estado remunera seus próprios agentes acima dos limites que a Constituição estabelece. Esse fenômeno – conhecido popularmente como “penduricalhos” – virou recentemente assunto de uma disputa constitucional no Supremo Tribunal Federal (STF), que começou a julgar medidas que podem reescrever as regras de remuneração no setor público.

Aparentemente exótica para quem vive em democracias com limites menos rígidos ou com regimes salariais distintos, a controvérsia brasileira é, na verdade, um olhar potente sobre como normas constitucionais entram em choque com a política e as práticas administrativas cotidianas, e sobre o papel do Judiciário na manutenção (ou revisão) desses arranjos.

O que é o “teto constitucional” no Brasil – e por que ele existe

Desde a Constituição de 1988, o Brasil estabeleceu, em seu artigo 37, inciso XI, um princípio simples: nenhum servidor público pode receber remuneração superior ao que recebem os ministros da Suprema Corte. Esse limite – conhecido como teto constitucional – tem duas funções elementares: (i) preservar a isonomia entre os poderes e esferas públicas; e (ii) conter despesas salariais numa máquina estatal que historicamente consome grande parte do orçamento.

Hoje, o valor desse teto gira em torno de R$46,3 mil por mês. Esse teto foi concebido para ser um freio constitucional, uma trava que garante que ninguém no serviço público “supere” o limite máximo estabelecido pela lei fundamental do país.

Mas o Judiciário sempre dá seus pulos.

Em 2005, uma emenda à Constituição (EC 47/2005) introduziu uma exceção: parcelas classificadas como indenizatórias – destinadas, em tese, a cobrir despesas extraordinárias – não são incorporadas ao cálculo do teto. Essa reserva era, originalmente, lógica: diárias de viagem, ajuda de custo por mudança de domicílio ou ressarcimento de gasto comprovado não deveriam contar no limite salarial.

Como é comum em sistemas jurídicos vivos, a exceção virou prerrogativa. Parcelas originalmente pensadas para cobrir custos razoáveis passaram a ser criadas, multiplicadas e ampliadas de forma a contornar o teto constitucional – com consequências profundas para as finanças públicas, para a legitimidade do Judiciário e para a própria Constituição.

O penduricalho, nesse contexto, é um termo coloquial usado no Brasil para descrever esses benefícios, gratificações e auxílios que, oficialmente classificados como indenizatórios, escapam do cálculo do teto e acabam elevando salários para além dele – muitas vezes também fora da incidência tributária típica da remuneração. A metáfora é perfeita: como um enfeite que se adiciona a um objeto principal sem ser parte de sua estrutura formal, os penduricalhos se “agregam” às remunerações sem integrar o salário-base.

O fenômeno assume contornos que podem soar curiosos para um leitor estrangeiro. Em determinados tribunais estaduais, por exemplo, houve o pagamento de “auxílio-peru” ou “auxílio-panetone” durante o período de festas de fim de ano, enquadrados como indenização, ainda que não estivessem vinculados a uma despesa específica comprovada. Em um grande município brasileiro, a procuradoria instituiu o chamado “auxílio-iPhone”, permitindo que procuradores utilizassem verba pública para aquisição de equipamentos eletrônicos, novamente sob a rubrica indenizatória.

Em outros casos, magistrados e membros do Ministério Público passaram a converter em dinheiro dias de folga acumulados por suposto trabalho extraordinário, transformando descanso não usufruído em parcela remuneratória adicional. Há ainda as chamadas “gratificações por acervo processual”, justificadas como incentivo à eficiência diante do volume de processos sob responsabilidade do juiz, mas que funcionam, na prática, como complemento regular de renda.

Esses são alguns dos exemplos teratológicos que pude listar. Mas um levantamento recente identificou cerca de três mil denominações distintas de benefícios adicionais no âmbito do Judiciário e do Ministério Público, variando em nome, fundamento e forma de cálculo, todos com um efeito comum: ampliar – de forma inconstitucional – a remuneração acima do limite constitucional.

Hoje, tornou-se difícil determinar quanto realmente ganha um juiz, já que a multiplicidade de parcelas, incidências e classificações é tão distorcida que nem a própria categoria consegue antecipar, com precisão, o valor final do contracheque.

Por que isso virou controvérsia judicial agora

O fenômeno dos penduricalhos poderia ser apenas mais um capítulo dos inúmeros debates técnicos sobre folha de pagamento e constitucionalidade se não tivesse, nos últimos anos, gerado uma pressão fiscal crescente e uma percepção pública de privilégio exagerado em carreiras já bem remuneradas – especialmente no Poder Judiciário e no Ministério Público, que são dominantes entre os cargos que mais ultrapassam o teto.

Em fevereiro de 2026, o ministro Flávio Dino, do STF, em decisão monocrática na Reclamação (Rcl) 88.319, determinou a suspensão, em todo o serviço público, de penduricalhos que não tenham base legal explícita e fixou prazos para que órgãos revejam e publiquem de forma transparente a base legal de cada verba.

Logo em seguida, no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6.606, o ministro Gilmar Mendes proferiu cautelar estabelecendo que parcelas indenizatórias capazes de ultrapassar o teto só poderiam existir se previstas em lei nacional, afastando a possibilidade de criação por atos administrativos, resoluções internas ou normativas infralegais.

Logo depois, essas decisões foram submetidas ao plenário do STF para referendo colegiado. Em 25 de fevereiro de 2026, o Plenário iniciou a discussão sobre a confirmação das liminares que suspendem o pagamento dos chamados penduricalhos e que proíbem a criação de novos adicionais que ultrapassem o teto constitucional.

O julgamento foi suspenso e deve continuar nas sessões seguintes – mas a controvérsia já carrega algo significativo: o Brasil não está apenas debatendo se tais verbas devem ser mantidas, mas qual é a arquitetura normativa que autoriza – ou proíbe – a criação desses benefícios e qual é o papel do Judiciário em fazer com que a Constituição seja operacional no mundo real.

A política da exceção e o “custo-Brasil” na remuneração pública

Para leitores estrangeiros, pode parecer que o Brasil está simplesmente debatendo perks ou fringe benefits. Mas o polemos é mais subterrâneo.

Primeiro, o Brasil tem um dos maiores gastos públicos com remuneração do funcionalismo no mundo – especialmente quando se isolam carreiras de elite como magistratura e Ministério Público, cujos integrantes são protegidos por estabilidade robusta e altos padrões remuneratórios (teto incluído). Esse quadro, num país com desafios fiscais persistentes e pressões por políticas sociais, coloca o Estado brasileiro em constante tensão entre limites orçamentários e privilégios institucionais.

Segundo, a criação e multiplicação de penduricalhos reflete uma prática de flexibilização normativa interna: quando a lei constitucional parece rígida demais, administradores, tribunais e conselhos encontram formas de reinterpretar, reclassificar e reinventar rubricas para contornar os limites. Isso se insere numa tradição mais ampla de engenharia regulatória e institucional que, muitas vezes, opera abaixo do radar do público –  a chamada sala das máquinas da administração pública.

Finalmente, essa dinâmica coloca uma pergunta incisiva sobre legitimidade e igualdade numa democracia: como justificar, em um país marcado por desigualdades profundas, que carreiras já privilegiadas possam – via benevolência normativa – receber valores que por vezes ultrapassam em muito o teto que deveria ser o limite constitucional?

Portanto, a disputa no STF não é apenas técnica; ela é simbólica e necessária. Ao referendar – ou não – as decisões que suspenderam penduricalhos sem base legal, o STF está, na prática, enfrentando uma tradição normativa de décadas de construção de exceções remuneratórias.

Isso coloca uma questão ainda mais ampla: a Constituição é apenas um texto de intenções, ou ela ainda é um instrumento eficaz para limitar práticas políticas e funcionais que escapam ao controle democrático?

Para analistas críticos, o julgamento atual no STF pode ser lido como um momento de tentativa de redefinir a arquitetura das exceções, tornando explicitação legal e transparência requisitos inescapáveis para qualquer pagamento que interfira no teto constitucional – e, por extensão, afirmando que a regra constitucional importa ainda hoje.

Para outros, a reação contrária a essas suspensões – incluindo manifestações de associações de juízes e promotores – denuncia uma resistência estrutural a limitar uma classe de privilégios que se consolidou ao longo de décadas.

O Brasil em sua (ruidosa) sala das máquinas

Como se mostrou, a controvérsia sobre os penduricalhos vai muito além de uma disputa salarial. Ela expõe que há, de um lado, uma Constituição extensa, que promete igualdade e estabelece limites claros; de outro, há uma máquina (corte) institucional complexa, pressionada por interesses corporativos, restrições fiscais realistas e uma cultura administrativa que aprendeu a operar nas bordas do texto constitucional. O resultado disso? Uma reconfiguração – ou seja, erosão – silenciosa da própria regra, produzida no interior de sua aplicação.

O constitucionalista argentino Roberto Gargarella descreveu as Constituições latino-americanas como contendo uma “sala de máquinas” da constituição: o núcleo organizacional fundamental onde se decide quem controla o poder e como ele circula.[i]

No caso brasileiro, o debate sobre o teto mostra que essa engrenagem não se esgota nas grandes estruturas formais – Presidência, Congresso ou tribunais –, mas opera também nos mecanismos técnicos que determinam como normas aparentemente simples são aplicadas, reinterpretadas ou esvaziadas. A “sala das máquinas do teto” não é um espaço físico, mas um conjunto de rotinas normativas, decisões administrativas, atos internos e jurisprudência que transformaram uma regra simples – ninguém ganha acima do teto – em algo mais parecido com um quebra-cabeça institucional cheio de exceções.

O julgamento no STF, portanto, incide sobre o desenho dessa engrenagem. Ao exigir base legal clara, uniformidade e transparência, a Corte tenta intervir no coração operacional do sistema, onde as exceções são produzidas e naturalizadas. Trata-se de saber se a Constituição consegue impor limites reais às instituições encarregadas de interpretá-la e aplicá-la – inclusive ao STF, cujas decisões incidem sobre o universo institucional do qual ele também faz parte.

No fundo, a disputa brasileira expõe uma tensão recorrente em todas as democracias liberais contemporâneas: o texto constitucional promete contenção e igualdade, mas o funcionamento interno das instituições tende a gerar adaptações que flexibilizam – ou negociam – esses compromissos. Se o teto constitucional continuará sendo um limite real ou se permanecerá como um símbolo rodeado de exceções depende menos da retórica e mais de como essa sala de máquinas – para usar a imagem de Gargarella – será reorganizada.