Acordos e consensualidade no STF: as possibilidades e os limites

O presente texto propõe analisar criticamente o debate em torno dos acordos e da consensualidade no STF, estruturando reflexões sobre as possibilidades e os limites da autocomposição, especialmente no âmbito do controle de constitucionalidade.

As ideias aqui apresentadas decorrem de pesquisa desenvolvida em dissertação de mestrado defendida na Universidade Federal do Paraná (UFPR). A versão comercial da pesquisa, com atualizações e novas reflexões, será publicada em setembro pela editora Revista dos Tribunais (Thomson Reuters Brasil).[i]^–[ii] Inclusive, a pesquisa foi premiada em dois concursos de teses e dissertações, um nacional e outro internacional.[iii]

O estado da arte: a “jabuticaba acadêmica” e as lacunas de pesquisa

Até o início de 2023, havia uma profunda lacuna teórica na literatura jurídica brasileira a respeito da admissibilidade e dos limites dos acordos no STF. As reflexões, quando existiam, restringiam-se a menções breves, sem enfrentamento dogmático e analítico sobre o tema.  

Entre 2023 e 2025, observou-se um verdadeiro “boom” bibliográfico, impulsionado pela consolidação de órgãos especializados no próprio STF, como o Núcleo de Solução Consensual de Conflitos (NUSOL) e o Núcleo de Processos Estruturais e Complexos (NUPEC). A partir de então, a literatura passou a contar com artigos científicos, inclusive pesquisas empíricas, capítulos de livro, dissertações e obras específicas sobre os acordos no STF.[iv]

Além disso, houve proposta de alteração do Regimento Interno do STF para prever, de forma expressa, a possibilidade de autocomposição e de solução consensual de controvérsias constitucionais.[v]

Em 2026, o tema também avançou fora da produção escrita, a exemplo do episódio no podcast Onze Supremos com o Prof. Fredie Didier Jr. e David Sobreira e das reflexões apresentadas pelo Professor e Ministro Luís Roberto Barroso no XIV Fórum de Lisboa.

Apesar desse avanço, a pesquisa também identificou a ausência de Cortes ou Tribunais Constitucionais estrangeiros que adotem procedimentos de acordo nos mesmos moldes brasileiros, reflexão igualmente presente na apresentação do Manual do NUSOL, feita pelo Ministro Barroso. [vi] Essa constatação confirma o caráter inédito do tema tanto no direito nacional quanto no direito comparado e revela a “experiência” brasileira dos acordos no STF uma verdadeira “jabuticaba acadêmica”.

Os fundamentos normativos e institucionais para os acordos no controle de constitucionalidade

Muitos questionam qual seria o fundamento normativo para a adoção da consensualidade no controle de constitucionalidade. A resposta consiste na integração do Código de Processo Civil com as leis que disciplinam o controle de constitucionalidade, especialmente as Leis n. 9.868/1999 e 9.882/1999.

O CPC prevê, como norma fundamental do processo, o dever do Estado de promover, “sempre que possível”, a solução consensual dos conflitos, conforme o art. 3°, §§ 2° e 3°.

Essa diretriz pode ser aplicada aos procedimentos da ADI, ADC, ADO e ADPF a partir das autorizações existentes no próprio CPC, especialmente o art. 318, parágrafo único, que admite a aplicação subsidiária das técnicas do procedimento comum aos procedimentos especiais, e o art. 327, § 2°, que autoriza o trânsito de técnicas processuais entre procedimentos distintos, desde que haja compatibilidade, competência do juízo e adequação procedimental.[vii]

Essa integração permite preencher a lacuna normativa deixada pelas leis do controle concentrado e abstrato de constitucionalidade.

O STF vem institucionalizando a consensualidade por meio da criação de órgãos técnicos especializados. Esse movimento teve início com o Centro de Mediação e Conciliação (CMC), instituído durante a Presidência do Min. Dias Toffoli, por meio da Resolução n. 697/2020. Posteriormente, consolidou-se com a criação e o fortalecimento de novos órgãos vinculados à Presidência da Corte, como a Assessoria de Apoio à Jurisdição (AAJ) – criada pelo Ato Regulamentar n° 27/2023 durante a Presidência do Min. Luís Roberto Barroso -, composta pelo Núcleo de Solução Consensual de Conflitos (NUSOL), pelo Núcleo de Processos Estruturais e Complexos (NUPEC) e pelo Núcleo de Análise de Dados e Estatística (NUADE).

Tais órgãos oferecem suporte técnico e interdisciplinar ao STF no tratamento de controvérsias constitucionais, seja pelo estímulo à consensualidade, pela supervisão de processos estruturais, pela análise de dados estatísticos e econômicos ou pela condução de audiências de conciliação, mediação e contextualização.

Ainda há indefinição quanto à forma de homologação dos acordos no STF, que ora ocorre pelo Plenário, ora por decisão monocrática com posterior referendo, ora de forma exclusivamente monocrática.[viii] Por isso, defende-se que, ao menos no controle abstrato, a decisão monocrática homologatória seja submetida ao referendo do Plenário. De lege ferenda, admite-se a delegação dessa competência às Turmas, mediante alteração regimental, preservando-se a deliberação colegiada.

Portanto, não se trata de renúncia à jurisdição, omissão em decidir ou privatização da jurisdição constitucional. O Supremo preserva sua função jurisdicional e, ao mesmo tempo, abre espaço para soluções consensuais quando compatíveis com a supremacia e a força normativa da Constituição.

As possibilidades e os limites dos acordos no STF: os falsos problemas, os reais problemas e a zona de penumbra da consensualidade

A partir da análise crítica desse modelo, propõe-se a categorização das questões em três níveis, a fim de compreender o que se pode, ou não, negociar no âmbito do Supremo Tribunal Federal: os falsos problemas, a zona de penumbra e os problemas reais da consensualidade.

A categoria dos falsos problemas abrange as objeções baseadas em exemplos extraídos de litígios concretos. Enquadram-se aqui, por exemplo, os conflitos federativos propostos por meio de Ação Cível Originária ou mesmo de Mandado de Segurança. Nessas hipóteses, a negociação envolve interesses subjetivos e concretos, de modo que a celebração de acordos é plenamente admitida e deve ser estimulada pelo Supremo Tribunal Federal.

No que tange à zona de penumbra, trata-se do uso de técnicas consensuais em casos limítrofes, que ainda podem gerar dúvidas quanto à possibilidade de celebração de acordos no STF. Enquadram-se nessa categoria os acordos em processos estruturais, em recursos extraordinários com repercussão geral e na modulação de efeitos ou regimes de transição decorrentes de decisões de inconstitucionalidade.

Por fim, chegamos aos reais problemas dos acordos no STF. Para retirar o “elefante da sala”, é necessário esclarecer quais são os limites materiais dessas negociações. Esses impedimentos decorrem da própria supremacia e da força normativa da Constituição. O acordo não pode se sobrepor à Constituição nem substituir a autoridade do Supremo Tribunal Federal no controle de constitucionalidade.

Por isso, são vedados: (i) a transação sobre a constitucionalidade da norma; (ii) a convalidação, por acordo das partes, de norma já declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal; (iii) o acordo que tenha por objeto impor uma interpretação conforme ou uma declaração parcial de inconstitucionalidade da norma, o que não se confunde com a possibilidade de acordo sobre sentidos constitucionalmente possíveis; e (iv) acordos que tenham por objeto a supressão de garantias fundamentais individuais ou coletivas. Por outro lado, esses acordos podem e devem ser utilizados para expandir o âmbito de proteção dos direitos fundamentais, ampliando a sua incidência e efetividade.

Essa delimitação não afasta, porém, a possibilidade de acordos no controle concentrado e abstrato. Ela apenas exige a superação de premissas tradicionais do controle de constitucionalidade, especialmente a visão de que o controle abstrato seria um processo puramente objetivo, sem partes e sem análise de fatos e interesses concretos.

Como destacado pelo Prof. Fredie Didier Jr no podcast Onze Supremos, é necessário superar esses dogmas no controle de constitucionalidade.

Superando premissas no controle de constitucionalidade: a ausência de partes e o processo puramente “objetivo”

Para que a consensualidade seja compreendida no controle de constitucionalidade, é fundamental superar a premissa de que o controle abstrato seria um processo exclusivamente “objetivo”, supostamente alheio a partes, interesses concretos, fatos, provas e contraditório material.

O controle abstrato de constitucionalidade não opera no vazio. Ele lida com fatos constitucionais e com interesses objetivos concretos.[ix] Reconhecer a presença de interesses materiais subjacentes ao controle abstrato pavimenta o caminho dogmático para a compreensão da autocomposição no STF.

Além disso, embora a premissa tradicional afirme que não haveria partes no controle abstrato, o processo dito abstrato possui sujeitos processuais bem delineados, como os legitimados ativos, a AGU, a PGR e os amici curiae, além de frequentemente envolver conflitos que afetam direitos e interesses concretos. Por isso, a legitimidade dos acordos exige representação adequada dos interesses do grupo, bem como a qualidade dos argumentos apresentados à Corte.

Ao conduzir processos por meio dessas técnicas, o STF deve ter em vista que o êxito da consensualidade depende da disposição efetiva dos sujeitos processuais, isto é, das partes e dos terceiros interessados. Quando não há consenso, não há acordo. Nessa hipótese, caberá ao Plenário julgar o mérito da controvérsia constitucional.

Sem prejuízo do enfoque processual, apresento na pesquisa os fundamentos constitucionais materiais do tema, em diálogo com Peter Häberle, a partir da teoria da sociedade aberta dos intérpretes da Constituição, e com a teoria de Roberto Gargarella, em o direito como uma conversa entre iguais. Além disso, dialogo com autores centrais do controle de constitucionalidade e do processo constitucional.

Superadas essas premissas, torna-se possível enfrentar a questão central: qual tipo de autocomposição é admissível no controle concentrado e abstrato de constitucionalidade, especialmente em ADI, ADC, ADO e ADPF?

Os problemas reais e uma solução: da transação de constitucionalidade ao acordo concreto no controle abstrato de constitucionalidade

A solução para viabilizar a consensualidade diante desses limites é a formulação do acordo concreto no controle abstrato de constitucionalidade.[x]

Nesse tipo de acordo, a negociação não recai sobre a constitucionalidade da norma em si, mas sobre os aspectos fáticos e materiais subjacentes à controvérsia, isto é, sobre os fatos constitucionais, ou sobre medidas de transição necessárias à implementação do direito ou do interesse discutido em juízo, seja ele individual, coletivo ou difuso. O juízo sobre a constitucionalidade ou inconstitucionalidade da norma permanece de competência exclusiva do Plenário do STF.

Trata-se, na realidade, de uma solução híbrida. A dimensão fática e os interesses concretos envolvidos no litígio subjacente podem ser pacificados consensualmente por meio de ajustes administrativos, cronogramas, obrigações específicas ou regimes de transição. Contudo, o juízo definitivo sobre a validade da norma permanece sob a autoridade inegociável do Supremo Tribunal Federal.

A análise de validade pode ser postergada, permitindo que o STF examine antes a eficácia e os efeitos concretos da norma impugnada. Isso não afasta o julgamento sobre a compatibilidade da lei com a Constituição, apenas reconhece que o momento desse exame não é necessariamente fixo, como já ocorre quando o STF suspende cautelarmente os efeitos de normas em ADI, atribui efeitos prospectivos à declaração de inconstitucionalidade ou modula os efeitos da decisão. Os acordos, portanto, não substituem o juízo de constitucionalidade, mas permitem lidar com os efeitos concretos da controvérsia, permanecendo necessário o julgamento de mérito pelo Plenário.

Essa é, inclusive, a tendência adotada pelo STF ao fomentar a autocomposição e homologar acordos no controle abstrato de constitucionalidade. É o que se observa, por exemplo, nos casos do tabelamento do frete (ADIs n. 5.956, 5.959 e 5.964), sob relatoria do Min. Luiz Fux; da limitação à participação de mulheres em concursos da Polícia Militar (ADIs n. 7.433 e 7.483), sob relatoria do Min. Cristiano Zanin; da requisição de dados por autoridades brasileiras (ADC n. 51); da privatização da Eletrobras e da limitação do poder de voto da União (ADI n. 7.385), sob relatoria do Min. Kassio Nunes Marques; da omissão inconstitucional relativa à Lei Kandir (ADO n. 25); e da regularidade das assembleias da CBF, no contexto da Lei Pelé e da Lei Geral do Esporte (ADI n. 7.580), ambas sob relatoria do Min. Gilmar Mendes.

Esses casos confirmam a hipótese da possibilidade do acordo concreto no controle abstrato de constitucionalidade, ainda que, por vezes, a atuação consensual do STF se manifeste apenas na tentativa de construção de uma solução negociada.

Resposta à provocação de David Sobreira sobre a ACO n. 3.755

Após formular o convite para escrever esse texto no Blog Ulysses, David Sobreira provocou importante reflexão ao questionar a legalidade do acordo celebrado na ACO n. 3.755, especialmente quanto aos limites da consensualidade no STF.

Conforme exposto acima, não há problema, em tese, na celebração de acordo em Ação Cível Originária, por se tratar de litígio com interesses subjetivos e problema jurídico concreto. Nesses casos, a homologação monocrática também não parece ser o principal obstáculo, desde que submetida ao referendo do Plenário.

Contudo, o acordo apresenta um problema relevante: a cláusula que dispensa a incidência de limite constitucional. Tal disposição busca definir o sentido e o alcance da força normativa da Constituição. Uma coisa é admitir que as partes construam solução consensual a partir de uma interpretação constitucionalmente possível do texto constitucional; outra, muito mais problemática, é admitir que o acordo afaste o próprio limite constitucional.

Há, ainda, uma cláusula interessante sob a ótica dos negócios jurídicos processuais, nos termos do art. 190 do CPC (Cláusula 8ª). O acordo prevê que eventuais controvérsias sobre seu cumprimento sejam submetidas ao STF, responsável por fiscalizar a execução e eventuais controvérsias do pacto homologado na ACO n. 3.755/DF. [xi]

Conclusão? Afinal, todos estão de acordos sobre os acordos no STF?

A resposta é simples e óbvia! Claro que não.

Os acordos representam forma legítima de tratamento adequado de controvérsias constitucionais, desde que compreendidos como técnica processual complementar, e não como mecanismo substitutivo da autoridade do Supremo Tribunal Federal.

Em todo caso, o tema permanece aberto, com amplo espaço para pesquisas empíricas[xii], diálogos e debates acadêmicos[xiii] sobre os limites, possibilidades e procedimentos dos acordos e da consensualidade no STF.