O Brasil e o Federalismo autêntico

Introdução

Quando se ouve a palavra “federalismo”, é comum levar a mente a arranjos institucionais ou mapas com divisões geográficas. O operador do direito provavelmente imaginará um determinado país dividido em estados, províncias ou regiões, cada qual com competências próprias, cuidadosamente previstas em uma constituição escrita. No caso brasileiro, essa imagem é reforçada por uma Constituição longa e detalhada, que enumera exaustivamente competências da União, dos Estados (ainda que residualmente), do Distrito Federal e dos Municípios. O federalismo, nessa visão, aparece como um arranjo técnico: uma forma de repartir autoridade legislativa, executiva e judicial entre diferentes ordens de governo.

Apesar de amplamente difundida, essa compreensão acerca do federalismo é, na verdade, profundamente incompleta.

O federalismo não é apenas um sistema constitucional. Ele é uma forma de organizar a vida social. O federalismo pressupõe uma determinada mentalidade, apoia-se em relações sociais específicas e termina na adoção de determinada estrutura constitucionalizada. Com efeito, o federalismo é melhor compreendido como uma ontologia social: uma maneira de conceber como indivíduos, comunidades e autoridades políticas se relacionam entre si.

Essa distinção é particularmente relevante no Brasil, onde o discurso jurídico costuma tratar o federalismo como um problema quase exclusivamente normativo ou institucional, discutido em termos de repartição de competências, controle concentrado de constitucionalidade ou conflitos federativos comumente levados ao Supremo Tribunal Federal. O que frequentemente se ignora é que nenhum desses arranjos institucionais (ou operacionais) funcionam adequadamente quando faltam as bases culturais e sociais do federalismo. Aqui reside, então, a razão pela qual existem constantes sugestões de que o país possui um federalismo apenas de fachada.

Tal concepção mais ampla do federalismo é articulada com especial clareza na obra de Daniel Elazar, que sustentou que o federalismo opera em três dimensões interdependentes: cultural, social e territorial.[i] Quando as três estão presentes, temos aquilo que ele denominou de “federalismo autêntico”. Quando uma ou mais das três dimensões estão ausentes, o federalismo torna-se frágil, distorcido ou meramente simbólico. No inglês, tais federações que não possuem uma ou mais das dimensões ora mencionadas têm sido chamadas de FINOs (federations in name only ou “federações apenas em nome” ou “federações nominais”).

Compreender o federalismo no seu sentido mais profundo ajuda a explicar por que algumas federações florescem, enquanto outras, como o Brasil, permanecem tensionadas entre a forma federal e práticas fortemente centralizadoras e que levam à uma concentração de poder público nas mãos de poucos.[ii]

O federalismo começa antes da Constituição

A visão jurídica dominante trata o federalismo como um artefato constitucional: algo criado por um documento fundador que distribui competências entre ordens (ou níveis) de governo. No Brasil, essa leitura é quase inevitável diante da centralidade da Constituição de 1988 e do papel expansivo do Supremo Tribunal Federal na definição do alcance das competências federais. Ainda assim, essa abordagem inverte a verdadeira ordem da explicação e obscura um entendimento mais apropriado do tema.

Constituições federais não surgem no vácuo. Elas são construídas sobre ideias prévias acerca de autoridade, cooperação e obrigação mútua. Adotando a linguagem do jurista medieval Johannes Althusius,[iii] Elazar reconduziu essas ideias acerca do federalismo à noção de pacto ou aliança (foedus em Latim, e covenant, em inglês). Diga-se de passagem, aliás, que aqui não se refere a pactos e alianças apenas num sentido estritamente teológico, mas como uma forma moral e política de associação.[iv] O pacto expressa a ideia de que comunidades políticas se formam por meio de acordos deliberados entre iguais, orientados a fins comuns, preservando ao mesmo tempo a integridade de cada parte pactuante.

Infelizmente, essa lógica pactual nunca esteve plenamente presente na formação do federalismo brasileiro. A proclamação da República, em 1889, e a adoção do modelo federativo ocorreram de forma abrupta, sem um processo efetivo de negociação entre províncias politicamente iguais. Governadores e elites regionais foram informados do novo arranjo, não participantes dele—lembra-se, aqui, que os líderes provinciais foram avisados acerca da federação por meio de carta.[v] O federalismo brasileiro nasce, portanto, mais como uma decisão institucional de cima para baixo do que como expressão de uma aliança social entre iguais.

Essa ausência inicial de uma cultura pactual ajuda a explicar o porquê, ao longo do século XX, o Brasil alternou ciclos de descentralização formal com práticas centralizadoras intensas, especialmente durante o Estado Novo e o regime militar, mas também em períodos democráticos.

Essa lógica pactual é justamente o que distingue o federalismo da hierarquia. Em uma ordem federal, a autoridade não flui de cima para baixo a partir de um único centro. Tampouco a unidade é alcançada por absorção ou subordinação. Ao contrário, a autoridade é compartilhada, negociada e sustentada por relações de reciprocidade. O desenho federal parece muito menos com uma pirâmide de poder e muito mais com uma matriz.

Quando essas relações sociopolíticas não existem na prática, o federalismo constitucional tende a se transformar em mero vocabulário jurídico desprovido de substrato fático capaz de o sustentar.

Federalismo cultural: o “pensar federalmente”

A primeira e mais fundamental dimensão do federalismo é a cultural. O federalismo cultural refere-se a uma mentalidade coletiva: o hábito de enxergar problemas políticos e sociais a partir da cooperação entre iguais, e não do comando e controle. Um povo que “pensa federalmente” tende instintivamente a favorecer soluções negociadas, respeitar a diversidade dentro da unidade e resistir à dominação hierárquica.

No Brasil, esse tipo de mentalidade sempre foi frágil. A tradição política brasileira é marcada por forte personalismo, centralização decisória e expectativa recorrente de intervenção da União (do Presidente, do Ministro, do Coronel, do Juíz, do Monarca…) como solucionadora de conflitos regionais, sociais e econômicos. Mesmo políticas públicas claramente locais (tais como a saúde e educação básicas, transporte urbano) são frequentemente percebidas como responsabilidade primária do governo federal.

Essa mentalidade não depende de instituições formais. Ela é antecedente a instituições e operações jurídicas. Com efeito, ela se expressa em atitudes, expectativas e entendimentos compartilhados. Tal mentalidade molda a forma como as pessoas se relacionam não apenas com o governo, mas também entre si. Por isso, o federalismo cultural precede o desenho constitucional. Ele é o solo do qual brotam as instituições federais.

Estudos sobre atitudes federativas mostram que, em países onde a cultura política é fortemente centralizadora, o federalismo tende a funcionar mal, mesmo quando constitucionalmente protegido.[vi] No caso brasileiro, isso se reflete, a meu ver, de forma mais evidente, na dependência estrutural (e constitucionalizada) de estados e municípios em relação à União, tanto financeira quanto politicamente.

Nesse sentido, o federalismo não é aprendido apenas em manuais de direito constitucional. Ele é aprendido pela experiência, na vivência. O federalismo é, antes de tudo, uma cultura não-hierárquica e não-centralizadora. O federalismo é fundamentalmente pactual.

Federalismo social: a cooperação na sociedade civil

O federalismo cultural não permanece no plano abstrato. Quando um povo pensa federalmente, tende a agir de igual forma. É aí que se identifica a segunda dimensão: o federalismo social.

O federalismo social diz respeito à organização da sociedade civil por meio de relações associativas marcadas por respeito mútuo, cooperação e responsabilidade compartilhada. Ele se manifesta na forma como comunidades políticas se autogovernam, resolvem conflitos e buscam bens comuns—o que, muitas vezes, acontece de modo independente do Estado.

No Brasil, essa dimensão é ambígua. Por um lado, há forte tradição associativa local (como os sindicatos, associações comunitárias, organizações religiosas e movimentos sociais). Por outro, essas associações frequentemente se organizam em oposição, estrita subordinação ao, ou dependência do, Estado.

Elazar enfatizou que o federalismo não se limita às relações entre ordens governamentais. O federalismo também molda as relações dentro da própria sociedade: entre igrejas, sindicatos, associações profissionais, comunidades locais e outros corpos intermediários. Essas entidades produzem suas próprias normas, coordenam suas atividades e participam da vida pública sem serem absorvidas por uma estrutura hierárquica única.

No contexto brasileiro, entretanto, a forte presença regulatória e financeira da União tende a enfraquecer essa autonomia associativa, incentivando relações verticais de dependência em vez de relações horizontais de cooperação, o que compromete o desenvolvimento de um federalismo social robusto.

Federalismo territorial: a constitucionalização de uma ideia

Somente no terceiro estágio o federalismo assume sua forma constitucional familiar. O federalismo territorial é a expressão institucional da ideia federal. Envolve a divisão da autoridade entre unidades territorialmente definidas (União, estados, municípios e Distrito Federal) combinada com mecanismos de governo compartilhado (seja pelo modo de representação distinto para esferas distintas, seja com métodos e processos intergovernamentais de cooperação). Essa é a dimensão mais visível do federalismo em qualquer federação, inclusive a brasileira.

A Constituição de 1988 expandiu formalmente a autonomia subnacional, reconheceu os municípios como entes federativos e fortaleceu a repartição de receitas. No entanto, essa ampliação territorial não foi acompanhada por uma transformação correspondente nas dimensões cultural e social do federalismo. O resultado, então, é um federalismo territorial denso no texto constitucional, mas frequentemente esvaziado na prática. A centralização fiscal, a uniformização legislativa por meio de normas gerais amplas e a intervenção judicial recorrente produzem um federalismo que opera mais como administração descentralizada do que como ordem genuinamente federal.

Por isso, o federalismo territorial é mais bem compreendido como a culminação de um processo mais profundo. Sem esse processo, ele tende a funcionar de modo disfuncional.

“Federações nominais” e o caso brasileiro

Esse marco tridimensional ajuda a explicar um enigma persistente: por que alguns países adotam constituições federais, mas não conseguem operar como federações genuínas?

Para responder tal pergunta de modo suficiente, faz-se necessário ir além das estruturas formais e constitucionalizadas. A bem da verdade, não se tem como atestar objetivamente o sucesso de uma federação em comparação com outra apenas contrastando os elementos formais de determinadas constituições. Pelo contrário, é a presença de elementos territoriais do federalismo, mas a ausência do background, quer dizer, das bases culturais e sociais necessárias para sustentá-los que indicam se uma federação é “autêntica” ou se é uma “federação nominal”.

O Brasil é um exemplo paradigmático. Apesar de sua longa tradição constitucional federativa, o país apresenta recorrentes tendências centralizadoras e hierárquicas. Há uma dependência fiscal dos entes subnacionais e uma abissal fragilidade da cooperação horizontal entre estados à revelia da União. Isso sem comentar nos mecanismos que ao longo dos anos foram adicionados à Constituição por meio de interpretação constitucional (aqui, refiro-me primordialmente ao chamado “princípio da simetria constitucional”).

Veja-se, portanto, que o status atual do federalismo brasileiro não é um acidente pontual, mas o resultado de uma trajetória histórica marcada pela ausência de uma cultura federal não-hierárquica e de práticas sociais federais consolidadas.

A lição é clara: o desenho territorial, por si só, não fabrica um federalismo autêntico.

Federalismo autêntico

O que, então, distingue o federalismo autêntico? Conforme o que dito acima, o elemento primordial consiste na interação contínua entre cultura, sociedade e instituições. O federalismo autêntico existe onde (1) um povo pensa federalmente, (2) organiza sua vida social por meio da cooperação associativa, e (3) constitucionaliza essas práticas de modo coerente.

Tais dimensões se reforçam mútua e continuamente. Onde isso não ocorre, o federalismo permanece incompleto.

De fato, reformular o federalismo como uma ontologia social tem consequências práticas profundas para o debate brasileiro. A percepção tridimensional do federalismo implica o reconhecimento de que reformas constitucionais, decisões judiciais ou rearranjos fiscais não serão suficientes enquanto o federalismo não for internalizado como prática social e cultural. Significa também compreender que a mera descentralização administrativa não equivale a federalismo.

Em um contexto de crises recorrentes, nas quais se clama por soluções centralizadas em nome da eficiência, essa reflexão torna-se ainda mais urgente. O federalismo não é apenas um sistema estatal e uma composição de diferentes ordens de governo. Ele é um modo de convivência sociopolítica. Infelizmente, no Brasil, o federalismo continua sendo um projeto inacabado.