Processos constitucionalmente estruturais – quando e por quê?

O debate sobre processos estruturais tem ganhado densidade no Supremo Tribunal Federal (STF) nos últimos anos e com intensidade. A doutrina, sobretudo a processualística[i], apressou-se em dar uma resposta que deve necessariamente passar por um filtro constitucional fundamental.

Longe de representar uma expansão arbitrária da atuação judicial, esses processos constituem uma resposta institucional necessária a problemas policêntricos e estruturalmente enraizados, cuja resolução exige coordenação interinstitucional, participação social contínua e monitoramento permanente. No contexto brasileiro marcado por desigualdades profundas[ii], violações reiteradas de direitos humanos e padrões de exclusão histórica, o litígio estrutural emerge não como opção, mas como imperativo constitucional.

Todavia, o STF só deve acionar o seu aparato estrutural quando presentes certos gatilhos normativos, e que a proteção dos direitos humanos,[iii] especialmente em chave transformadora,[iv] é o critério mais importante. Mais do que isso: argumenta-se que a jurisdição constitucional brasileira deve dialogar mais intensamente com a Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH),[v] que há décadas opera com remédios estruturais e desenvolveu expertise singular na reparação integral e no enfrentamento de violações sistêmicas. Esse diálogo,[vi] ainda incipiente, é não apenas útil – é indispensável.

A literatura internacional tem convergido para compreender os processos estruturais como instrumentos voltados à transformação de sistemas falhos, nos quais decisões individualizadas seriam incapazes de alterar dinâmicas institucionalizadas de violação de direitos. Tais processos envolvem: problemas policêntricos, na acepção fulleriana;[vii] múltiplos atores estatais e sociais; a necessidade de planos de ação, governança cooperativa e monitoramento judicial contínuo; a atuação do Judiciário não apenas como árbitro, mas como mediador, coordenador e garantidor de um processo dialógico.

Mais importante: uma atuação estrutural só se justifica quando demanda intervenções transformadoras destinadas à proteção de bens constitucionais irrenunciáveis – entre eles, e sobretudo, os direitos humanos.

Assim, deve haver um requisito fundamental para a ativação do aparato estrutural da jurisdição constitucional: o litígio deve envolver violações massivas, reiteradas ou sistêmicas de direitos humanos cuja superação exige reorganização institucional e transformação estrutural.[viii] Não se trata de voluntarismo judicial, ao revés: trata-se de cumprir o mandado constitucional de proteger e promover direitos; um dever que recai sobre todos os poderes, mas frequentemente repousa sobre o Judiciário quando os demais falham.

É precisamente na proteção de direitos humanos que o diálogo entre litígios estruturais internos e remédios estruturais interamericanos se revela mais promissor.[ix] A Corte IDH vem desenvolvendo, desde os anos 1990, um modelo robusto de ordens estruturais, ancorado na ideia de reparação integral[x], que frequentemente ultrapassa o caso individual e impõe: reformas normativas; mudanças políticas públicas; planos de prevenção; capacitação de agentes estatais; mecanismos de não repetição; e monitoramento contínuo. Em outras palavras: a Corte Interamericana já faz há décadas aquilo que o STF passou a fazer mais recentemente.

O acoplamento recíproco da Corte IDH e do STF – forte no controle de convencionalidade e nos diálogos institucionais[xi] – aumenta a legitimidade e a eficácia das medidas estruturais em temas tradicionalmente sensíveis ao ancorá-las em padrões internacionais de direitos humanos e em uma arena de deliberação mais ampla e participativa. Além disso, cria parâmetros objetivos que justificam a atuação estrutural do STF, a saber: o controle de convencionalidade interno e o dever de cumprimento das decisões condenatórias da Corte IDH. Tais obrigações internacionais funcionam como gatilhos normativos adicionais para ações estruturais.

Essa conexão aparece, por exemplo, nos casos Urso Branco e Complexo do Curado, em que a Corte IDH determinou medidas estruturais – como redução de superlotação, melhoria das condições de detenção, prevenção de doenças e controle da violência – cujo cumprimento demandou reorganização institucional e articulação contínua entre Executivo, Judiciário e órgãos de controle. Da mesma forma, o caso Favela Nova Brasília, no qual a Corte condenou o Brasil e determinou reformas estruturais nas práticas de segurança pública, ecoa diretamente na ADPF 635, em que o STF, ao regular operações policiais no Rio de Janeiro, acolhe elementos consonantes com medidas de não repetição impostas pela Corte IDH.[xii]

Ao analisar a experiência brasileira, emerge novamente um critério orientador: processos estruturais no STF são mais legítimos e mais eficazes quando voltados à proteção de direitos humanos, especialmente aqueles associados a: violações sistêmicas (prisões, segurança pública, violência policial, populações vulnerabilizadas); discriminações estruturais (raça, gênero, pobreza); direitos econômicos, sociais, culturais e ambientais (DESCA);[xiii] e grupos com déficit histórico de acesso à justiça.

Não é por acaso que decisões estruturais paradigmáticas do STF – como ADPF 347 (sistema prisional)[xiv] e ADPF 635 (operações policiais nas comunidades do Rio de Janeiro) – envolvem precisamente esses cenários. Esses casos revelam que a falência estatal é estrutural, não episódica. A violação é massiva e afeta grupos vulnerabilizados,[xv] exigindo soluções com foco em igualdade substantiva. E, justamente por isso, soluções tradicionais (sentenças individuais) são insuficientes.

Assim, a proteção dos direitos humanos, em chave transformadora, funciona como gatilho normativo para a atuação estrutural da jurisdição constitucional, e o próprio sistema interamericano oferece o modelo mais antigo, mais consolidado e mais eficaz de atuação estrutural. Em outras palavras, o processo estrutural no STF é fortalecido quando compreendido como parte de um continuum de obrigações constitucionais e internacionais.

Apesar dos avanços, o diálogo entre STF e Corte IDH ainda é insuficiente, frequentemente episódico, e carece de institucionalização. O Brasil adota o controle de convencionalidade de forma ainda tímida, e há resistência intermitente em assumir plenamente as responsabilidades internacionais de proteção. Um diálogo mais sistemático implicaria na incorporação explícita de jurisprudência interamericana em decisões estruturais; na harmonização de parâmetros de monitoramento; na coordenação entre CNJ, órgãos executivos e órgãos internacionais; no fortalecimento da participação social nos processos estruturais; e na adoção de medidas de não repetição em sintonia com padrões interamericanos.

Esse diálogo não diminui a autonomia constitucional; ao contrário, reforça a autoridade do STF ao proteger sua atuação de acusações de ativismo; ancorar decisões estruturais em compromissos internacionais assumidos pelo Estado; expandir os espaços de deliberação democrática; e reforçar a centralidade das vítimas e dos grupos vulnerabilizados.[xvi]

A questão fundamental não é, portanto, se o STF pode decidir estruturalmente, mas sim é quando e por que o STF deve decidir estruturalmente.

Propõe-se, portanto, que a jurisdição constitucional só atua de modo estrutural quando estiver em jogo a proteção transformadora dos direitos humanos, quando houver obrigações convencionais correlatas – especialmente de cumprimento de sentenças da Corte IDH – e quando a solução exigir reorganização institucional, participação social plural e diálogo interamericano.

Esse modelo alinha-se com as melhores práticas globais e com a tradição interamericana,[xvii] que compreende direitos humanos como vetores de transformação socioestrutural. Quando o STF assume esse papel, ele não invade competências políticas: ele cumpre o núcleo da sua função constitucional, garantindo que nenhum poder – ou sua omissão – possa fragilizar a dignidade humana.

O diálogo entre STF e Corte Interamericana é parte integrante dessa transformação.[xviii] Ele amplia o alcance das decisões, fortalece a legitimidade da Corte e aproxima o país de suas obrigações internacionais. O litígio estrutural, quando alinhado ao litígio estratégico em direitos humanos, é mais que um remédio jurídico: é um projeto democrático. Em tempos de erosão democrática e retrocessos civilizatórios, estruturar a jurisdição constitucional a partir da centralidade dos direitos humanos – e, sobretudo, dos compromissos interamericanos – é vital.

Processos constitucionalmente estruturais não são técnicas processuais neutras, mas instrumentos de defesa da Constituição em contextos de violação massiva de direitos. Sua legitimidade não nasce da criatividade judicial, mas da necessidade constitucional e da necessidade convencional decorrente dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, sobretudo os derivados da jurisdição da Corte Interamericana.[xix]

A jurisdição constitucional só atua de modo estrutural quando estiver em jogo a proteção transformadora dos direitos humanos em sinergia com o controle de convencionalidade e com o cumprimento das decisões da Corte Interamericana e quando a solução exigir reorganização institucional, participação social plural e diálogo contínuo com padrões internacionais.