Sobre a perda do mandato parlamentar

Existe um clichê no universo jurídico segundo o qual quem só sabe direito não sabe nem direito. O caso da perda do mandato parlamentar parece ser um excelente exemplo disso, pois envolve múltiplas camadas de análise que extrapolam o campo meramente jurídico, mas que não podem abandonar o aspecto normativo. Não em um Estado de Direito. Tentarei enfrentar o problema sob a perspectiva jurídica, mas considerando aspectos políticos que muito importam para uma interpretação constitucional holística.

O imbróglio jurídico

No final de 2025, Carla Zambelli foi condenada pela 1ª Turma do STF a 10 anos de reclusão em regime inicial fechado. Diante da sentença definitiva, o ministro Alexandre de Moraes determinou a perda automática de seu mandato. Ocorre, contudo, que a Câmara dos Deputados deliberou pela não cassação do seu mandato. Diante da decisão da Câmara, Moraes anulou a votação da Casa legislativa que havia mantido a deputada no cargo. A 1ª Turma do STF referendou a decisão monocrática, num julgamento que expõe, mais uma vez, a tensão institucional entre Judiciário e Legislativo.

Dias depois, a parlamentar protocolou pedido de renúncia que pôs fim ao embate, por enquanto, mas que muito provavelmente retornará em breve envolvendo outros nomes, pois o tema vem sendo ponto de conflito constante entre esses Poderes nos últimos anos (exemplos aqui, aqui e aqui), daí a necessidade de reflexão mais apurada.

Nesse cenário, a controvérsia constitucional acerca da perda do mandato de parlamentares condenados criminalmente pelo STF gira em torno do conflito normativo entre os art. 15, III c/c o art. 55, IV e o art. 55, VI e § 2º, todos da CF/88.

O art. 15, III, estabelece que a condenação criminal transitada em julgado é causa de suspensão dos direitos políticos enquanto durarem os efeitos da condenação. O art. 55, IV, por sua vez, determina que perderá o mandato o deputado ou senador que perder ou tiver suspensos os direitos políticos. Por fim, o art. 14, §3º, II, dispõe que o gozo dos direitos políticos é condição de elegibilidade, requisito não atendido por quem está com os direitos políticos suspensos. Logo, havendo a perda ou suspensão dos direitos políticos, o mandatário deverá perder o mandato.

A questão é que o mesmo art. 55 estipula, em seu §2º, que nos casos de condenação criminal definitiva, a perda do mandato será decidida pelo Plenário – discricionariedade política – das Casas legislativas. Diante disso, a questão que se põe é: a condenação criminal transitada em julgado de parlamentar pelo STF acarreta a perda automática do mandato, ou essa perda depende de deliberação da respectiva Casa Legislativa?

Molduras de sentido

A interpretação constitucional em torno da perda do mandato parlamentar após condenação penal definitiva vem sendo objeto de bastante controvérsia no STF há, pelo menos, 15 anos.[i]

No caso Ivo Cassol (PP-RO), o Plenário do STF condenou o senador por fraude em licitações praticadas quando era prefeito. Apesar da condenação criminal definitiva, o Tribunal, à época, entendeu que a perda do mandato deveria ser apreciada politicamente pelo Senado Federal, não havendo declaração judicial automática de vacância. O Senado, por sua vez, não deliberou pela cassação, e Cassol permaneceu no cargo até o término do mandato.

A 2ª Turma do STF entende que mesmo após condenação criminal com trânsito em julgado, a perda do mandato não é automática, dependendo de deliberação política da Câmara ou do Senado (AP 996). O episódio ilustra certa deferência institucional do Judiciário em relação ao espaço decisório do Legislativo.[ii]

Por sua vez, a 1ª Turma do STF, no caso recente de Carla Zambelli e em precedentes anteriores, trata o tema conforme o regime de cumprimento da pena. Se o parlamentar for condenado a pena superior a 120 dias em regime fechado, a perda do mandato é, portanto, uma consequência lógica e automática, cabendo à Mesa da Casa Legislativa apenas declarar a vacância – art. 55, III e § 3º. Por outro lado, se a condenação implicar regime aberto ou semiaberto, não há perda automática, devendo o Plenário deliberar politicamente – art. 55, § 2º (AP 694/MT; AP 863/SP; AP  2428/DF).[iii]

Apesar das divergências respeitáveis, entendo que a controvérsia pode ser enfrentada com o uso dos critérios clássicos de solução de antinomias propostos por Bobbio,[iv] combinado com os cânones hermenêuticos de Savigny.[v] Nesse contexto, o critério hierárquico não resolve o problema, pois inexiste hierarquia formal entre normas constitucionais. Dispensa-se, igualmente, o critério cronológico, pois a redação original da CF/88 previa todos os trechos aqui discutidos nos exatos termos atuais. Entendo, então, que o critério da especialidade é o adequado, pois os artigos 15, III e 55, IV trazem a regra geral aplicada a todos os demais mandatários (presidente da República, Governadores etc.), exceto aos parlamentares federais e, por extensão constitucional, aos estaduais e distritais (artigos 27, §1º c/c 32, §3º).

Historicamente, o § 2º do art. 55 foi pensado para estabelecer uma decisão política-institucional do Legislativo, com rito e garantias específicos para os parlamentares federais. Não se trata de mera responsabilidade penal. No Substitutivo 1 (26/8/1987), a Comissão de Sistematização da CF/88 previa a seguinte redação: “[…] § 2º Nos casos dos itens I e II deste artigo, a perda do mandato será decidida pela Câmara Federal ou pelo Senado da República […]”.[vi]

Contudo, entre o Projeto A (24/11/1987 – 1º turno em Plenário) e o Projeto B (05/07/1988 – 2º turno) o inciso que trata da condenação criminal (VI) foi inserido no § 2º, o que indica haver uma decisão consciente do constituinte originário no sentido diferenciar a hipótese de perda do mandato por condenação criminal de parlamentares federais das demais hipóteses, uma vez que não existe regra similar na CF/88 ou mesmo extensiva desse regime específico aos demais mandatários políticos.[vii]

Na minha leitura – e ainda que meu “eu” cidadão não aprove a escolha constituinte –, esse histórico normativo mostra que o constituinte originário entendeu ser necessária uma deliberação política da Casa para materializar a perda do mandato quando decorrente de condenação criminal definitiva, e não como um efeito automático dela.

Em contraste, é possível que se alegue que a manutenção de um parlamentar condenado no exercício do mandato, como já aconteceu, fira outros valores constitucionais. Concordo. Porém, ainda assim há uma saída constitucional com a aplicação regular das disposições constitucionais vigentes. Se, por exemplo, um parlamentar federal for condenado penalmente em definitivo, será recolhido à prisão como qualquer outra pessoa, pois a vedação prevista no art. 53, §2º é aplicável apenas aos casos de prisão provisória. Consequentemente, esse parlamentar faltará a mais de 1/3 das sessões legislativas ordinárias da Casa a que pertencer, o que implicará na perda automática do seu mandato, salvo licença ou missão por esta autorizada (art. 55, III c/c o §3º).

Nessa hipótese, as faltas decorrentes da condenação penal definitiva não implicam licença, missão ou justa causa que autorize o seu abono. Assim, ele perderá o mandato automaticamente. Aqui, entendo que, a partir desse momento, não há qualquer dúvida que o STF poderia ser acionado contra a Casa respectiva por eventual descumprimento da CF/88.

Alguns poderiam argumentar, entretanto, que diante de uma perda futura inevitável, melhor seria que houvesse a antecipação da perda automática após a condenação penal. O problema que vejo nessa interpretação é que ela desconsidera o timing político. E aqui entram os elementos extrajurídicos que, possivelmente, levaram o constituinte a realizar a opção pela escolha político-institucional da Casa Legislativa no procedimento específico do 55, §2º.

Em tempos de choques acentuados entre Poderes, uma postura menos expansiva das instituições pode servir melhor ao equilíbrio democrático.

Hermenêutica de conveniências e conflitos institucionais

O que se observa nas atuais relações entre os Poderes é o que Rubens Glezer talvez chamaria de catimba constitucional,[viii]  marcada por um uso ostensivo, estratégico e contextual – ora maximalista, ora contido – das prerrogativas constitucionais pelos Poderes do Estado. Isso, contudo, ocorre sem violação formal da Constituição, mas com potencial de erosão das normas não escritas de autocontenção, deferência recíproca e cooperação interinstitucional – bem ao modo da reserva institucional e da tolerância mútua americana explicadas por Ziblatt e Levitsky.[ix]

Essa hermenêutica de conveniências políticas e contraditória se torna evidente nos eventos envolvendo Ramagem e Zambelli – no caso do deputado Alexandre Ramagem, condenado pelo STF em 2025 por crimes ligados à tentativa de golpe de Estado. Diferentemente de precedentes anteriores, o Tribunal determinou expressamente à Mesa Diretora da Câmara que declarasse a perda do mandato. Nesse episódio, a Corte não apenas interpretou o alcance do art. 55 da Constituição, mas interveio diretamente no procedimento interno da Casa, sinalizando uma mudança relevante no grau de autocontenção judicial e na forma de resolução desses impasses – STF “vence” embate com a Câmara sobre mandatos. O conflito não se acirrou porque, ao contrário do caso Zambelli, a própria Mesa Diretora da Casa cassou o mandato por ato administrativo, sem submissão ao plenário, o que destoa de ações anteriores da Câmara, com a matéria sendo decidida em Plenário.

Por sua vez, episódios como o de Zambelli ultrapassam o plano da mera divergência interpretativa sobre dispositivos constitucionais e revela um conflito latente entre Legislativo e Judiciário. Nenhum dos lados rasgou a Constituição, apesar de eu discordar tanto do entendimento da 1ª Turma, quanto da tentativa de preservação do mandato da agora ex-deputada. Ambos, contudo, atuaram no limite das suas prerrogativas, tensionando a relação institucional com o outro.

É precisamente nesse ponto que o caso se enquadra na ideia de catimba constitucional: não há ruptura explícita da ordem constitucional, mas há uma disputa agressiva e casuística pelo sentido da Constituição, com baixa disposição para acomodações interpretativas ou soluções cooperativas à luz dos diálogos institucionais.

Sob a ótica do STF, o endurecimento hermenêutico se justifica pelo fato de que permitir a permanência no cargo de parlamentar penalmente condenado em definitivo comprometeria a própria lógica da representação política e a autoridade das decisões judiciais. Já sob a ótica da Câmara, aceitar a perda automática do mandato, sem deliberação política, significaria fragilizar a sua autonomia institucional.

O problema institucional não reside apenas no resultado – perda ou manutenção do mandato –, mas no método. Ao anular a deliberação da Câmara, o STF deixa de operar apenas como intérprete da Constituição e passa a exercer uma função corretiva direta sobre um ato político típico do Legislativo. Em resposta, a resistência parlamentar não se dá por descumprimento aberto da decisão judicial, mas pela reafirmação de uma leitura plausível da Constituição. O conflito, portanto, desloca-se do plano jurídico para o plano institucional e simbólico.

Esse tipo de embate ilustra um traço característico da catimba descrita por Glezer: a substituição das normas informais de deferência institucional por estratégias de afirmação de poder. Nesse cenário, quando a tolerância mútua e a reserva institucional cedem espaço à lógica do “tudo que é constitucionalmente possível é politicamente legítimo”, o sistema passa a funcionar em regime permanente e perigoso de estresse institucional.

No limite, o caso Zambelli e os similares não envolveram apenas uma controvérsia sobre o art. 55 da Constituição. Eles revelam um problema mais profundo na dinâmica entre os Poderes no Brasil: uma competição hermenêutica acirrada e casuística, em que cada poder explora ao máximo suas competências para impor sua visão do que é a Constituição de acordo com as conveniências políticas do momento.

Em democracias consolidadas, em tese, a catimba não deve ser vista como estratégia regular de exercício do poder. Quando se torna regra, contudo, ela pode produzir um efeito corrosivo: enfraquecimento das normas não escritas que sustentam a engenharia constitucional e lhe dão enforcement. O risco não está na interpretação A ou B do texto constitucional em si, mas na naturalização do conflito permanente como método de funcionamento institucional.