Federalismo pode ser medido? O Índice de Autoridade Regional (RAI)

Federações e Estados unitários podem ser comparados empiricamente? O que significa ser um Estado federal na prática? Basta a presença de um conjunto específico de disposições constitucionais? O que ocorre quando os fatos não condizem com a teoria constitucional? A despeito das disposições constitucionais, o Brasil funciona efetivamente como um Estado Federal ou como um Estado Unitário?

Estudos empíricos indicam que atualmente o Brasil é mais centralizado que o Estado unitário da França. No início da ditadura militar, o Estado federal brasileiro chegou a ser, no plano dos fatos, mais unitário que a própria China. Como funciona essa medição?

Ressalta-se que essa provocação reflete uma análise crítica feita em um livro gratuito de amplo acesso chamado “Cobrando metas de governos: federalismo, (des)centralização e o gerente do Brasil”, fruto de tese de doutorado em direito financeiro pela Universidade de São Paulo.

O conceito de federalismo e suas instituições políticas

O federalismo é uma forma específica de organização do Estado que estrutura a relação entre diferentes níveis de governo e influencia diretamente a administração pública e a coordenação de políticas públicas. De modo geral, trata-se de um arranjo constitucional no qual governos centrais e unidades constituintes compartilham competências, sem que estas sejam plenamente independentes. Não há um modelo único de federação: cada país desenvolve seu federalismo de maneira própria, combinando, em diferentes graus, unidade e diversidade[i].

Autores clássicos destacam dimensões complementares do conceito. Para alguns, o federalismo é a força que anima a federação ao proteger e valorizar a diversidade política. Para outros, trata-se de um pacto permanente que combina autonomia decisória dos entes federados (self-rule) com participação compartilhada nas decisões nacionais (shared rule). Em síntese, o federalismo é um modelo de organização política baseado na divisão de poder, na coordenação entre governos e no equilíbrio entre autonomia subnacional e unidade estatal[ii].

Nos Estados Federativos, em contraste com os sistemas unitários, a estrutura deve ser voltada para garantir proteções constitucionais das autonomias e representação efetiva aos estados membros para participarem das decisões nacionais. Para garantir a autonomia e participação dos entes da federação, surgem as seguintes instituições políticas complementares: i) uma constituição escrita que define claramente a distribuição de competências entre os membros da federação; ii) regras constitucionais mais rígidas para alterações na legislação que afetam os direitos dos Estados; iii) órgãos nacionais que levam em conta a representação territorial (geralmente uma câmara legislativa); iv) um tribunal para resolver disputas entre as unidades da federação[iii].

A estabilidade das federações depende da presença dessas instituições complementares. Sem elas, existe o risco de que o governo central exerça um controle excessivo sobre os governos estaduais ou que as unidades constituintes se explorem mutuamente[iv].

Entre teorias jurídicas e a realidade política

Presume-se, nas teorias jurídicas tradicionais sobre federalismo, que a arquitetura constitucional de um Estado Federal reflete exatamente a sua realidade política e socioeconômica (Estado Federal de jure et facto) – essa presunção ocorre em razão da força normativa das constituições[v].

O federalismo, contudo, não se limita à interpretação de um conjunto de normas abstratas, princípios e valores; ele se realiza por meio do funcionamento de instituições concretas, cuja efetividade determina o grau de descentralização e a própria estabilidade do arranjo federativo. Essa realidade é bem explicitada pelo estudo do federalismo jurídico (aquele ocorre mediante julgados de tribunais) e federalismo estrutural (aquele que opera de acordo com as relações entre poderes legislativos e governos de todas as esferas) [vi].

Adicionalmente, a dicotomia entre Estados Federais e Estados Unitários nem sempre é suficiente para explicar fenômenos políticos complexos. O funcionamento de uma estrutura federativa transcende a esfera jurídico-formal, abarcando fatores econômicos, sociais, políticos e culturais que moldam as condições de sua existência. Essa concepção explica parcialmente duas situações: (1) alguns Estados que possuem todos os atributos formais de federações reconhecidos em uma Constituição (Estado Federal de jure), mas que funcionam como Estados Unitários na prática (Estado Unitário de facto); e (2) alguns Estados que são formalmente unitários (Estado Unitário de jure), mas que funcionam como federações na prática (Estado Federal de facto). Isso é demonstrado pelo Índice de Autoridade Regional (Regional Authority Index – RAI), que estuda a descentralização tanto em Estados Federais, quanto em Estados Unitários, conforme será visto a seguir[vii].

Nesse sentido, o federalismo ultrapassa a dimensão estritamente constitucional e não se esgota na arquitetura normativa que distribui competências ou organiza os poderes[viii].

A longevidade e estabilidade de uma federação estão associadas à existência de instituições efetivas e de um “espírito federativo”, entendido como um padrão de comportamento político voltado à convivência institucional entre diferentes níveis de governo. Federações duradouras não se caracterizam apenas por suas constituições, mas pela incorporação cotidiana de práticas de negociação, autocontenção e consideração sistêmica dos efeitos das próprias decisões[ix].

A dicotomia Federal-Unitário importa? Medindo a descentralização – Índice de Autoridade Regional

Na realidade das federações, a autonomia (self-rule) e a participação (shared rule) operam da forma detalhada na teoria do federalismo?

Diversos cientistas políticos da área de federalismo comparado se empenharam em analisar características institucionais das estruturas descentralizadas de Estados federais e unitários ao redor do mundo. O estudo mais abrangente e rigoroso sobre autonomia e participação foi concebido por Liesbet Hooghe, Gary Marks e um grupo de colaboradores. Esses autores concebem a autonomia (self-rule) e a participação (shared rule) como as duas dimensões essenciais do que chamam de Índice de Autoridade Regional (Regional Authority Index – RAI) e propõem um esquema de medição detalhado com inúmeros indicadores. A última edição do seu conjunto de dados abrange 81 (quase) democracias entre 1950 e 2018 e inclui todas as regiões com uma população média de pelo menos 150.000 habitantes. Desde a criação da RAI, tem sido possível comparar sistematicamente os sistemas federais e não federais em todas ou apenas em dimensões selecionadas de autonomia e/ou participação[x].

Segundo o Índice de Autoridade Regional (Regional Authority Index – RAI) proposto pelos autores, um país poderia ter pontuação baseada no poder político de seus entes subnacionais, baseando-se em regras formais definidas em sua constituição ou legislação. A autonomia (self-rule) é a autoridade exercida por um governo regional sobre aqueles que vivem na região, utilizando os seguintes indicadores: i) profundidade institucional; ii) abrangência das competências; iii) autonomia fiscal; (iv) autonomia para empréstimos; (v) representação política local. A participação (shared rule) é a autoridade exercida por um governo regional ou pelos seus representantes no país como um todo, utilizando os seguintes indicadores: i) abrangência das competências legislativas da Câmara alta; ii) poder de representação em conselhos intergovernamentais; iii) controle sobre partilha de receitas; iv) controle de empréstimos; influência sobre reformas constitucionais[xi].

A mensuração quantitativa e a gradação de autonomias constituem ferramentas metodológicas relevantes para a comparação e têm contribuído significativamente para a produção de conhecimento no federalismo comparado. A tradicional dicotomia entre Estados Unitários e Estados Federais tornou-se, gradualmente, insuficiente para explicar transformações estruturais recentes observadas no federalismo comparado. Mostra-se útil recorrer às novas formas de análise empírica dos Estados descentralizados[xii].

A abordagem empírica do Índice de Autoridade Regional (RAI) se fundamenta na teoria jurídica e no Direito Constitucional comparado, concentrando-se no estudo das diferentes qualidades da autoridade normativa e na forma como elas se combinam com o número de camadas territoriais que exercem funções específicas na distribuição do poder. Paralelamente, o método permite identificar subtipos em ambos os extremos da classificação dicotômica, mantendo a coerência da lógica adotada e sem inviabilizar o uso de procedimentos quantitativos ou graduais.

E o Brasil?

Segundo o Índice de Autoridade Regional (RAI), o Estado Federal do Brasil, em 2018, conseguiu uma pontuação de 21.79, enquanto o Estado Unitário da França conseguiu uma pontuação de 21.85, o Estado Federal da Suíça obteve um 26.5 e o Estado Regional da Itália conseguiu uma pontuação de 25.95 no mesmo período. Detalhe para os índices de autoridade regional do federalismo brasileiro durante o período do regime da ditadura militar entre 1964 e 1973: uma tímida pontuação de 8.8. Quando se verifica a apuração anual de pontuação, percebe-se que nos anos 1964 e 1965, durante a ditadura militar, o Estado federal brasileiro (8.9 nos dois anos) era mais “unitário” que a própria China (9.56 em 1964 e 9.66 em 1965)[xiii].

O federalismo brasileiro evoluiu desde um federalismo dual nos primeiros tempos da República (com poucos vínculos entre os níveis de governo), passando por períodos de centralização política, administrativa e fiscal durante os regimes autoritários, por uma abordagem mais liberal do papel do Estado com a redemocratização em 1988, uma configuração complexa que combina centralização e descentralização, democracia representativa e participativa.

Apesar das variações históricas, o Brasil preservou certas características centrais do federalismo. Três delas merecem destaque: i) com raríssimas exceções, o governo federal nunca deixou de se expandir e de liderar as transformações econômicas e sociais do país; ii) após cada grande mudança política – democrática ou não –, foi promulgada uma nova constituição, alterando a dinâmica entre centralização e descentralização; iii) apesar dos inúmeros retrocessos, o federalismo jamais foi formalmente abolido no ordenamento brasileiro.

As limitações do Índice de Autoridade Regional

Como o índice baseia-se em regras formais definidas em sua constituição ou legislação (instituições formais), ele deixa de considerar relevantes nuances que não são encontradas nas normas (instituições informais). Um exemplo é a Rússia. Apesar de pontuar 21.86 no RAI, a federação russa possui forte presença de instituições informais que operam fora do princípio do Estado de Direito – notadamente a utilização estratégica pelo Kremlin de mecanismos de intimidação, violência, fraude eleitoral e repressão contra autoridades regionais e locais, opositores políticos, veículos da mídia e protestos da população[xiv].

De qualquer forma, permanece uma reflexão essencial: não basta perguntar se um país é formalmente uma federação; é preciso investigar quanta autoridade efetivamente permanece nas mãos dos governos regionais.