Trump quer substituir a ONU?

O presidente dos Estados Unidos, Donald Trump, propõe transformar o Conselho da Paz, que pretende ser estabelecido como um órgão internacional para supervisionar a administração e a reconstrução de Gaza, em um mecanismo permanente voltado ao tratamento de um conjunto mais amplo de conflitos. De acordo com Forti[i] espera-se que os seus membros realizem a reunião inaugural no Fórum Econômico Mundial, em Davos, na Suíça. Mas quais são as graves implicações desse “Conselho de Paz” para o cenário geopolítico?

A análise parte de uma trajetória de pesquisa dedicada ao estudo dos populismos, das crises do sistema democrático e das formas abusivas ou defensivas de exercício do poder. No marco teórico desenvolvido em Populismos (Gouvêa; Castelo Branco, 2020)[ii], o populismo é compreendido como um fenômeno dotado de propriedades variáveis, isto é, estratégias políticas mobilizadas de modo contingente para ampliar poder e controle institucional. Nesse quadro, identifica-se uma nova propriedade variável do populismo contemporâneo: o governo patrimonialista.

A noção de patrimonialismo político, sistematizada por Steven Hanson e Jeffrey Kopstein, oferece chaves interpretativas para compreender o segundo governo Trump. Desde seu retorno à Casa Branca, observa-se a proliferação de ordens executivas, ataques a agências estatais, deslegitimação de servidores públicos e violações reiteradas de normas legais e constitucionais, produzindo desorientação institucional e política.

Max Weber[iii] desenvolveu o conceito de patrimonialismo em sua Teoria da Dominação. De acordo com o sociólogo, o patrimonialismo estaria vinculado à Dominação Tradicional. Sua característica se observa quando o exercício do poder se vincula a laços pessoais: a obediência ao governante se deve à sua pessoa e não à lei, como ocorre nas formas modernas de dominação racional-legal, que, na atualidade, se aproximam das democracias contemporâneas. Nelas, a motivação da obediência não se dá em razão da pessoa do governante, mas da lei.

No patrimonialismo não há cidadãos, mas súditos, que não obedecem a uma norma impessoal, mas aos privilégios tradicionais do soberano. Uma forma de governo patrimonialista não distingue entre o público e o privado. Portanto, se há domínio público, ele é passível de privatização. Enquanto no patrimonialismo o domínio público doméstico é privatizado, terras estrangeiras, países ou regiões podem ser anexados mediante o uso da violência. Tais práticas são legítimas sob a ótica do patrimonialismo, que, durante o governo Trump, ressurgiu em meio à democracia liberal estadunidense.

O patrimonialismo contribui como chave explicativa para a compreensão de como Trump, sob vários aspectos, se comporta como um monarca que vê o Estado como uma monarquia tradicional. O movimento No Kings, que se insurge contra práticas de um governo que almeja uma concentração de poder cada vez mais ampla, não surge por acaso. São muitas as comparações de Trump com Jorge III, rei da Coroa inglesa que governava os Estados Unidos e oprimia seu próprio povo.

O patrimonialismo também se vincula à tentativa de enterrar o cooperativismo, princípio que marcou o direito internacional do pós-guerra, e instituir o intervencionismo, tanto dentro dos Estados Unidos, por meio da Guarda Nacional, como no plano internacional, pela via da anexação de domínios, como se viu na Venezuela e, agora, com base em ameaças concretas, como a escalada do conflito na Groenlândia, entre outros países.

A atualidade do conceito de Weber manifesta-se na personalização extrema do poder. O líder administra o Estado como extensão de seus interesses privados, distribuindo cargos, recursos e vantagens em troca de lealdade pessoal. Trata-se de um padrão observável em diferentes contextos nacionais, como Rússia, Hungria, Índia e Israel, sendo particularmente significativo seu caráter deletério quando emerge em um regime historicamente paradigmático da democracia liberal, como os Estados Unidos, de modo que é notável o caráter deletério do patrimonialismo em um regime democrático liberal.

Um primeiro signo estruturante do patrimonialismo contemporâneo é a centralidade da palavra do líder, sem distinção funcional entre retórica e decisão política. Declarações públicas, redes sociais e atos formais integram um mesmo fluxo performativo que orienta agendas, subordina instituições e regula lealdades.

O segundo signo é a institucionalização do conflito interno. Disputas entre grupos e facções não fragilizam o sistema, mas o reforçam, desde que reconhecida a autoridade última do líder. A discórdia controlada opera como mecanismo de gestão do poder.

O terceiro signo consiste na inversão do interesse público. Conflitos de interesse deixam de ser desvios normativos e passam a ser apresentados como expressão da vontade popular. A legalidade opera de forma seletiva, incidindo sobretudo sobre aqueles que não integram o círculo de proximidade do poder.

O governo patrimonialista de Trump representa, assim, não apenas uma inflexão do modelo democrático norte-americano, mas uma transformação estrutural do regime político, com efeitos sistêmicos sobre a ordem democrática global, visíveis na legitimação de decisões soberanas voltadas à intervenção e à anexação de domínios.

A proposta do Conselho de Paz de Trump

Após a análise da proposta da criação do Conselho de Paz[iv], podemos agrupá-la em sete clusters: linguagem normativa e ruptura com o constitucionalismo internacional; concentração extrema de poder e personalização da governança; filiação seletiva, monetização do poder e desigualdade estrutural; fragilidade dos mecanismos de responsabilidade e controle; personalidade jurídica internacional sem ancoragem sistêmica; implicações sistêmicas para a ordem internacional.

Linguagem normativa e ruptura com o constitucionalismo internacional

O Preâmbulo da proposta adota uma linguagem típica de documentos constitutivos de organizações internacionais, mobilizando conceitos como “paz duradoura”, “responsabilidade”, “governança confiável” e “cooperação prática”. No entanto, essa retórica funciona mais como dispositivo legitimador do que como fundamento normativo, na medida em que o texto se constrói explicitamente a partir da negação das instituições existentes de pacificação, sem dialogar com os marcos jurídicos que estruturam a ordem internacional, em especial a Carta das Nações Unidas.

A ausência de qualquer referência explícita à ONU, ao Conselho de Segurança ou às resoluções que supostamente autorizariam a atuação do Conselho de Paz revela uma estratégia discursiva de autonomização institucional, que desloca o centro de legitimidade do direito internacional para uma lógica patrimonial e gerencial, baseada em pretensos resultados e eficiência, em detrimento da legalidade, da universalidade e da institucionalidade multilateral.

Concentração extrema de poder e personalização da governança

Do ponto de vista da arquitetura institucional, o Conselho de Paz de Trump estabelece um modelo de governança fortemente centralizado na figura do Presidente Trump, com poderes amplos e pouco controlados. O Presidente pode: controlar o ingresso e a exclusão de Estados-membros; definir a renovação dos mandatos; exercer poder de veto sobre decisões colegiadas; criar, modificar e dissolver órgãos subsidiários; indicar os membros do Conselho Executivo; designar seu próprio sucessor; atuar como autoridade final de interpretação da Carta; decidir unilateralmente sobre a dissolução do próprio órgão.

Esse arranjo rompe com princípios básicos de checks and balances, colegialidade e separação funcional, típicos tanto do constitucionalismo democrático interno quanto das organizações internacionais clássicas. A previsão de voto majoritário dos Estados-membros é esvaziada pela exigência sistemática de aprovação presidencial, o que transforma os órgãos colegiados em instâncias consultivas subordinadas.

Filiação seletiva, monetização do poder e desigualdade estrutural

O regime de membros previsto no Capítulo II introduz um critério discricionário e seletivo, incompatível com os princípios de igualdade soberana dos Estados. A filiação depende exclusivamente de convite presidencial, e a permanência no Conselho pode ser estendida mediante contribuição financeira de elevado valor.

A previsão de que Estados que aportem mais de um bilhão de dólares possam escapar da limitação temporal do mandato institucionaliza uma lógica de monetização da influência política, aproximando o Conselho de Paz de um clube plutocrático e restrito de poder, no qual a apropriação recursos econômicos se convertem diretamente em estabilidade decisória e permanência institucional.

Esse desenho enfraquece qualquer pretensão de universalidade, neutralidade ou imparcialidade, elementos centrais à legitimidade das instituições internacionais voltadas à paz e à segurança.

Fragilidade dos mecanismos de responsabilidade e controle

Embora o Conselho preveja relatórios periódicos e mecanismos financeiros de controle interno, esses instrumentos permanecem subordinados ao Conselho Executivo e, em última instância, ao Presidente e não há previsão de controle externo independente; auditoria internacional autônoma; mecanismos jurisdicionais ou quase jurisdicionais de revisão; participação da sociedade civil ou de atores não estatais; accountability democrática ou transparência decisória estruturada.

Além disso, o Artigo 7 confere ao Presidente a autoridade final sobre a interpretação e aplicação do Conselho, eliminando qualquer possibilidade real de resolução orientada pelo princípio da imparcialidade de controvérsias internas. Trata-se de um modelo que substitui o direito pela vontade pessoal e transforma conflitos jurídicos em  decisões orientadas pela lógica hierárquica dos mais fortes .

Personalidade jurídica internacional sem ancoragem sistêmica

O reconhecimento de personalidade jurídica internacional ao Conselho de Paz, combinado com a previsão de privilégios e imunidades amplas, ocorre sem uma clara inserção do órgão no sistema das Nações Unidas ou em tratados multilaterais existentes. Isso cria uma entidade com capacidade de agir internacionalmente, firmar contratos, movimentar recursos e operar em territórios estatais, sem os contrapesos normativos tradicionais que limitam o exercício desse poder.

A figura resultante é a de uma organização internacional híbrida, dotada de poderes materiais relevantes, mas com aparência frágil de legitimidade jurídica, pois em verdade é dependente da vontade política do seu dirigente máximo.

Convergência com padrões de populismo autoritário e patrimonialismo

Sob a ótica da teoria do populismo autoritário e do patrimonialismo político, a Conselho de Paz reproduz elementos centrais desses regimes: personalização do poder; fusão entre liderança política e instituição; substituição da legalidade por lealdade; enfraquecimento deliberado de instâncias colegiadas; instrumentalização da linguagem da eficiência contra o constitucionalismo; tratamento do espaço institucional como extensão da vontade do líder, enfim uma confusão planejada entre o público e o privado.

A organização não se apresenta como um fórum multilateral autônomo, mas como uma projeção institucional da liderança presidencial, compatível com a lógica do governo patrimonialista, no qual o Estado, ou, neste caso, a organização internacional, é administrada como propriedade pessoal.

Implicações sistêmicas para a ordem internacional

Caso venha a operar de forma efetiva, o Conselho de Paz representa um desafio direto à arquitetura normativa da segurança coletiva internacional. Ao deslocar decisões sobre paz e reconstrução para uma estrutura paralela, centralizada e seletiva, o modelo tende a fragmentar o sistema multilateral; enfraquecer o papel do Conselho de Segurança da ONU; reduzir o valor normativo do direito internacional público; estimular a proliferação de arranjos ad hoc baseados em poder econômico e político; consolidar uma governança internacional pós-legal, orientada por liderança pessoal.

Carta das Nações Unidas da ONU e o Conselho de Segurança[v]

A Carta da ONU institui um sistema jurídico-político de alcance universal voltado à manutenção da paz e da segurança internacionais, estruturado a partir da centralidade do multilateralismo, da igualdade soberana dos Estados e da limitação institucional do poder. Seu desenho normativo assenta-se na atribuição de competências claras aos órgãos principais, na definição de procedimentos decisórios, na previsão de mecanismos de responsabilização e na consagração de princípios que vinculam a atuação dos Estados e da própria organização.

No âmbito da segurança coletiva, a Carta da ONU confere responsabilidade principal a um órgão específico, cujas decisões, adotadas nos termos do próprio instrumento constitutivo, produzem efeitos jurídicos vinculantes para os Estados-membros. Essa centralização funcional não elimina a dimensão colegiada do sistema, mas a submete a regras procedimentais, quóruns qualificados e limites materiais, de modo a evitar a concentração arbitrária de poder e a assegurar previsibilidade normativa.

O Conselho de Segurança constitui o núcleo do sistema de segurança coletiva da Carta da ONU, ao qual os Estados-membros atribuem a responsabilidade principal pela manutenção da paz e da segurança internacionais. Atua em nome da coletividade internacional, nos termos dos propósitos e princípios do instrumento constitutivo, ocupando posição singular na arquitetura institucional das Nações Unidas.

Sua composição adota um modelo híbrido, combinando membros permanentes e não permanentes, estes eleitos pela Assembleia Geral segundo critérios de contribuição para a paz e de distribuição geográfica. Tal arranjo produz assimetria formal no processo decisório, particularmente visível no regime de votação e no exercício do veto pelos membros permanentes.

O processo decisório distingue matérias procedimentais e substantivas. As decisões substantivas exigem quórum qualificado, incluindo a concordância dos membros permanentes, conferindo-lhes poder de bloqueio. As deliberações adotadas nos termos da Carta geram obrigações jurídicas vinculantes para os Estados-membros, conferindo densidade normativa ao sistema de segurança coletiva.

No exercício de suas funções, o Conselho opera segundo lógica escalonada. Prioriza inicialmente a solução pacífica de controvérsias e, diante da caracterização de ameaça à paz, ruptura da paz ou ato de agressão, pode recomendar ou decidir medidas coercitivas, desde sanções não militares até, excepcionalmente, a autorização do uso da força.

O Conselho também detém competência para investigar situações suscetíveis de comprometer a paz e a segurança internacionais, atuando como instância central de qualificação jurídica e política das crises. Estados-membros e, em condições específicas, Estados não membros podem submeter situações à sua apreciação.

Sua estrutura assegura funcionamento contínuo, com regulamento interno próprio, representação permanente de seus membros e possibilidade de criação de órgãos subsidiários, dentro dos limites jurídicos fixados pela Carta da ONU.

Mantém relação funcional com os demais órgãos das Nações Unidas. A Assembleia Geral pode discutir e recomendar medidas, com restrições quando o Conselho exerce suas funções; o Secretário-Geral pode chamar sua atenção para ameaças à paz; e a Corte Internacional de Justiça articula-se por meio de pareceres consultivos e da execução de decisões.

Além disso, o Conselho atua no âmbito dos acordos regionais, autoriza medidas coercitivas regionais e participa dos procedimentos de admissão, suspensão e expulsão de Estados-membros, conectando a governança da paz à disciplina institucional da organização.

Em conjunto, esses elementos configuram o Conselho de Segurança como órgão de poder institucionalizado, dotado de competências amplas, efeitos jurídicos vinculantes e mecanismos de coordenação política, estruturado e limitado pela Carta da ONU.

A governança instituída pela Carta articula diferentes instâncias institucionais com funções complementares, promovendo um equilíbrio entre deliberação política, legalidade internacional e controle jurídico. A Assembleia Geral exerce papel deliberativo e recomendatório, o sistema jurisdicional assegura a interpretação autorizada do direito internacional, e o Secretariado desempenha funções administrativas e de alerta institucional. Essa arquitetura reflete uma opção deliberada por um constitucionalismo internacional fundado mais na contenção do poder do que em sua maximização.

Outro elemento estruturante reside na distinção entre medidas de solução pacífica de controvérsias e ações coercitivas, reservadas a hipóteses excepcionais e condicionadas a critérios normativos específicos. A utilização da força, direta ou indireta, não é concebida como prerrogativa discricionária, mas como instrumento jurídico submetido a controles políticos e legais, de modo a preservar a primazia da paz, da legalidade e da cooperação internacional.

A Carta também estabelece procedimentos rigorosos para admissão, suspensão e exclusão de membros, bem como para sua própria reforma, exigindo consensos ampliados e ratificação segundo os ordenamentos constitucionais internos. Essa rigidez institucional funciona como salvaguarda contra alterações oportunistas e contra a captura do sistema por interesses conjunturais, reforçando a estabilidade e a continuidade da ordem internacional.

Em síntese, a Carta da ONU, que incorpora o Conselho de Segurança consagra um modelo de governança internacional baseado na legalidade, na institucionalização do poder e na primazia de procedimentos sobre vontades individuais. Seu desenho reflete uma concepção de paz como bem público internacional, cuja proteção exige limites normativos claros, responsabilidade coletiva e rejeição à personalização da autoridade no plano global.

Fonte: Elaboração própria a partir da Carta da ONU e da Carta do Conselho de Paz.

Conclusão crítica

A proposta do Conselho de Paz não configura apenas um novo instrumento institucional, mas sinaliza uma mudança qualitativa na forma de conceber a governança da paz internacional. Sob o discurso da eficiência e da superação das falhas do multilateralismo, o texto institui um modelo concentrador, personalista e financeiramente seletivo, compatível com padrões de populismo autoritário e patrimonialismo político.

Mais do que um complemento à ordem internacional existente, o Conselho de Paz se apresenta como um mecanismo concorrente, cuja lógica tensiona os fundamentos democráticos, jurídicos e institucionais que sustentam o sistema internacional desde 1945.

Ele é um indicador institucional da implementação de uma nova ordem internacional fundada em uma geopolítica imperialista que busca justificar a concentração de poder dos mais fortes por meio de roupagens jurídicas frágeis, incapazes de esconder os interesses plutocráticos. Além de não ser capaz de ocultar a ambição de controle e domínio de espaços territoriais de outros países, por meio da violação da soberania e da autodeterminação dos povos. Assim, a governança patrimonialista substitui os princípios democráticos da cooperação por um intervencionismo de matriz patrimonial, plutocrático e concentrador de poder.