Stare (in)decisis: o STF e os precedentes de perda de mandato

Refugindo a leituras extremas, que ora elegem o Supremo Tribunal Federal (STF) como inimigo ficcional,[i] ora celebram decisões judiciais irrefletidamente, o tensionamento com o Poder Legislativo no emblemático episódio da cassação da deputada federal Carla Zambelli oferece uma oportunidade de análise crítica dos precedentes firmados pela Corte sobre a perda de mandato por deputados e senadores condenados criminalmente.

Precedentes judiciais: do common law ao civil law

O recurso obrigatório a regras anteriormente fixadas por juízes (stare decisis) remonta, na qualidade de consectário lógico, ao sistema de Direito jurisprudencial originado nos Tribunais Reais de Westminster, isto é, ao common law inglês.[ii] Nos sistemas de filiação romano-germânica, diversamente, a jurisprudência exerce papel secundário diante da primazia das regras positivadas – do Corpus juris civilis aos atuais códigos.

Os precedentes judiciais conectam ambas as tradições, conferindo maior previsibilidade ao Direito, sem, entretanto, negar-lhe a flexibilidade – mais precisamente, a responsividade – necessária à assimilação da dinâmica social.[iii]

À vista disso, enunciam-se duas regras gerais para um sistema de precedentes: I) a retomada do precedente, tanto quanto possível, nas decisões subsequentes; e II) a assunção do “encargo do argumento”, em sintonia com o princípio da inércia de Perelman, que requer “boas razões suficientes” para revisão de uma posição anterior.[iv]

No presente ensaio, adota-se a concepção segundo a qual os precedentes correspondem a um modo de construção argumentativa de significados que, ademais das instituições jurídicas, visa as instituições sociais e políticas.[v]

Constitucionalização do Direito Processual no Brasil

A tendência de aproximação com o common law é exemplificada, no civil law brasileiro, pelo novo Código de Processo Civil. No contexto de constitucionalização do Direito Processual, o CPC/2015 instituiu um microssistema de precedentes,[vi] atribuindo aos tribunais, nos termos do art. 926, o dever de uniformização da jurisprudência, de modo a mantê-la estável, íntegra e coerente.

A integridade, a propósito, é elemento central da tese de Dworkin, para quem o processo de interpretação judicial do Direito se assemelha à escrita colaborativa de um “romance em cadeia”.[vii] Isso posto, assume-se uma lógica intertemporal, quer dizer, de articulação tanto com o passado quanto com o futuro, pelo que se exige do juiz uma leitura que seja não apenas adequada, mas especialmente a mais ajustada à obra em desenvolvimento.

Sob o prisma do processualismo constitucional democrático, a liberdade decisória dos juízes deve se coadunar com a aplicação discursiva – em oposição à repetição mecânica – dos precedentes, seja na interface entre as cortes superiores e os demais tribunais (stare decisis vertical), seja na busca da estabilidade decisória dentro de um tribunal (stare decisis horizontal).[viii]

Direitos políticos vs. mandato: situando o debate

A controvérsia a respeito da perda de mandato repousa em torno da interpretação de dispositivos dos arts. 15 e 55 da Constituição. Explica-se: de acordo com o inciso III do art. 15, a condenação criminal transitada em julgado importa, enquanto durarem seus efeitos, em suspensão dos direitos políticos. Ocorre que o art. 55, integrante do assim denominado estatuto dos congressistas, desdobra-as em procedimentos distintos ao tratar da perda de mandato por deputados e senadores.

Em caso de suspensão dos direitos políticos (inciso IV e § 3º), prevê-se pronunciamento meramente declaratório da Mesa da respectiva Casa Legislativa. Na hipótese de condenação criminal transitada em julgado (inciso VI e § 2º), atribui-se ao Plenário a decisão constitutiva.

Como, então, harmonizar tais disposições com o inciso III do art. 15? O problema comporta invulgar sensibilidade, porquanto remete à separação de poderes, princípio ao qual o constituinte originário conferiu status de cláusula pétrea.

A visão do Supremo: precedentes em zigue-zague

O STF teve a oportunidade de se debruçar sobre o tema na Ação Penal nº 470/MG, mais conhecida como caso Mensalão. Na ocasião, o Plenário decidiu que, uma vez decretada pelo Judiciário a perda do mandato como efeito da condenação criminal, caberia ao Poder Legislativo tão somente declará-la, tendo em conta que a legitimidade e a eficácia das decisões judiciais não se condicionam à aprovação do poder político.

Com efeito, a controvérsia já havia sido suscitada na Corte. Ocorre que as manifestações pretéritas – com destaque para o debate, no bojo do Recurso Extraordinário nº 179.502/SP, sobre a primazia do art. 55, norma especial aplicável aos congressistas, diante da norma geral do art. 15 – haviam se dado em sede de obiter dictum, e não de uma ratio decidendi capaz de vincular posições, conforme consignado pelo ministro Celso de Mello na Ação Penal nº 470/MG.

O Plenário voltou a enfrentar a matéria na Ação Penal nº 565/RO, em 2013. Com nova composição, prevaleceu o entendimento de que caberia à Casa Legislativa resolver sobre a perda de mandato. Aliás, o ministro Barroso, à época recém-empossado no Tribunal, advertiu que, em que pese a incongruência levada a cabo pelo constituinte, o texto da Constituição encerraria “obstáculo intransponível” a interpretações diversas.

Passado menos de um mês, no entanto, o ministro concedeu liminar no Mandado de Segurança nº 32.326/DF, suspendendo deliberação da Câmara dos Deputados. A tese, acolhida pela Primeira Turma na Ação Penal nº 694/MT, em 2017, bem como na Ação Penal nº 2.428/DF (caso Zambelli), reputou que a regra geral deve ser excepcionada em caso de condenação em regime inicial fechado por tempo superior ao prazo remanescente do mandato.

Na hipótese, a impossibilidade jurídica – extraída da exigência de comparecimento às sessões – e física – dada a inviabilidade da presença na Casa Legislativa – de exercício do mandato importaria em sua perda automática.

Em sentido diverso, a Segunda Turma acordou na Ação Penal nº 996/DF, em 2018, que a perda não se dá automaticamente. O entendimento foi processado nos termos da divergência inaugurada pelo ministro Dias Toffoli, que consistiu, insta dizer, na reedição do voto proferido – e vencido – no caso Mensalão.

Em pronunciamento mais recente, o Plenário determinou a observância do procedimento estabelecido no § 3º do art. 55, ou seja, a mera declaração pelo Legislativo, ao julgar a Ação Penal nº 1.044/DF, em 2022. O voto do ministro relator Alexandre de Moraes asseverou a autoaplicabilidade do inciso III do art. 15 da Constituição, pelo que a manifestação expressa na sentença condenatória seria prescindível.

Considerações finais

Os precedentes do STF a respeito da perda de mandato por deputados e senadores em virtude de condenação criminal são, nos termos de Alexy e Dreier, ziguezagueantes[ix]. As divergências se apresentam não apenas entre as Turmas, mas também entre os entendimentos assentados pelo Plenário sob distintas composições. Contraria-se, portanto, a integridade positivada no CPC/2015, cujas preocupações incluem a previsibilidade do Direito.[x]

Ao fim e ao cabo, verifica-se um horizonte de stare (in)decisis.[xi] Sem pretensão exauriente, é possível cogitar pelo menos três razões para tal: I) o sucessivo processo de renovação da Corte; II) o zigue-zague regimental em relação à competência – ora do Plenário, ora das Turmas – para julgamento de ações penais; e III) a ocorrência daquilo que a doutrina qualifica como aplicação de precedentes individuais.[xii]