O Federalismo como instrumento de consolidação autocrática

O argumento constitucionalista liberal em favor do federalismo repousa sobre uma promessa conhecida: distribua o poder pelo território e a arquitetura federal conterá o centro, freará o Executivo e isolará a democracia constitucional da captura majoritária e autoritária. O livro Federalism in a Turbulent Era (Edward Elgar, 2026) sugere que essa promessa repousa sobre uma condição raramente examinada. Os sistemas federais cumprem essa promessa somente quando uma efetiva cultura federal também está presente. Onde ela está ausente, as estruturas federais frequentemente falham em conter – e podem até mesmo favorecer – a consolidação autoritária e populista. Rússia, Brasil e, de modo mais catastrófico, Etiópia ilustram, cada qual a seu modo, esse ponto.

Esta é uma das observações incômodas que extraímos dos nove estudos de caso do livro acima mencionado: os mecanismos constitucionais de controle que os estudiosos associam ao federalismo são, eles próprios, contingentes em relação a fundamentos culturais e sociais que nem a redação constitucional nem a aplicação judicial conseguem assegurar de modo confiável.

Rússia: a forma federal como instrumento do poder personalista

Comecemos pela Rússia. A Constituição de 1993 é genuinamente federal em sua face: um Conselho da Federação representando as regiões, uma repartição escrita de competências, descentralização fiscal. O federalismo de Boris Ieltsin fracassou por uma razão conhecida: na ausência de cultura democrática, a descentralização produz o que Grigorii Golosov chamou “laboratórios do autoritarismo”[i] em vez de “laboratórios da democracia”. Em vez de abolir o sistema federal, o presidente Vladimir Putin serviu-se dele para consolidar seu poder.

Irina Busygina e Mikhail Filippov descrevem como o federalismo de Putin, desde 2000, converteu os executivos regionais em agentes do centro, preservando ao mesmo tempo a arquitetura federal como fachada legitimadora. As eleições diretas para governadores foram abolidas em 2004 e restabelecidas em 2012 apenas mediante um “filtro municipal” que seleciona candidatos em função de sua lealdade. O “desempenho eleitoral” – entregar turnout e participação de votos devidamente “ordenados” para o Rússia Unida – tornou-se o principal critério de avaliação dos governadores. Kirill Kalinin argumenta que a fraude eleitoral funciona hoje como um sinal de lealdade que os governadores enviam ao Kremlin em troca de promoção.

A configuração do sistema em tempo de guerra é ainda mais reveladora. Em 16 de março de 2022, pouco depois da invasão da Ucrânia, o presidente Putin editou um decreto transferindo para os governadores regionais a responsabilidade pela “estabilidade socioeconômica”. Isso incluía preços no varejo, serviços sociais, infraestrutura, mobilização e apoio às famílias dos soldados. Em paralelo, as transferências financeiras federais foram apertadas, e as leis de “notícias falsas” de março de 2022 foram aplicadas de forma desproporcional nas províncias.

Esses desenvolvimentos produzem o que Busygina e Filippov denominam “federalismo autocrático”: centralização do poder político acompanhada de uma descentralização calculada das tarefas econômicas e sociais. As regiões absorvem os ônus impopulares da guerra, enquanto o centro mantém seu monopólio sobre a própria guerra; as instituições federais sustentam a resiliência do regime sob pressão de sanções e recrutamento militar. Longe de conter a guerra, essa distorção do federalismo foi utilizada para torná-la sustentável.

Brasil: captura populista de cima e de baixo

A Constituição brasileira de 1988 pretendia fazer quase o oposto da russa. Renato Costa e Bruno Santos Cunha argumentam em seu capítulo que ela foi redigida para desmantelar uma longa tradição de centralismo executivo herdada do “Estado Novo” e do período militar – e que fracassou. Os Estados brasileiros funcionam hoje menos como unidades políticas constituintes do que como unidades administrativas do centro. A tomada de decisões permanece concentrada no Executivo federal, respaldada por um Supremo Tribunal Federal complacente que tem demonstrado pouco apetite para resistir a medidas de emergência centralizadoras.

O padrão é bipartidário em sua disfunção. O aparato constitucional de emergência foi acionado, de formas distintas, por líderes tanto da esquerda (Lula) quanto da direita (Bolsonaro), cada qual valendo-se da arquitetura federal para promover agendas personalistas, encontrando resistência institucional apenas de forma intermitente. A municipalização que a Constituição de 1988 deveria assegurar produziu 5.500 municípios fiscalmente dependentes, em vez de um equilíbrio intergovernamental robusto.

O caso brasileiro também revela a relação entre poderes de emergência e exploração populista. A Constituição de 1988 confere ao Executivo federal uma ampla autoridade de emergência, além de um poder praticamente irrestrito de intervir nos Estados. Nas mãos de líderes populistas, esses instrumentos viram ferramentas não de preservação constitucional, mas de consolidação política – como ilustram tanto a manipulação bolsonarista de decretos de emergência durante a pandemia quanto a resposta de Lula aos distúrbios de 8 de janeiro. Há, contudo, lampejos de um caminho diferente. Em uma série de decisões do período pandêmico, o STF reconheceu a autonomia dos governadores estaduais para impor restrições sanitárias contra a oposição federal, invocando a doutrina dos “laboratórios da democracia” do Justice Brandeis em New State Ice Co. v. Liebmann (1932). Se isso representa uma reorientação genuína ou mera resistência oportunista a um determinado presidente, ainda está por ser visto.

A lição constitucional é incômoda. No Brasil, a arquitetura federal existe, o Supremo Tribunal Federal funciona, o controle judicial opera – e, no entanto, a disposição subjacente de pensar federalmente, o comprometimento cultural de enxergar o poder como legitimamente distribuído em vez de concentrado, nunca se consolidou. O resultado é um sistema constitucional no qual a forma federal é esvaziada pela substância executiva.[ii]

Etiópia: quando o federalismo étnico encontra o fracasso institucional

A Etiópia é o caso mais trágico, aquele em que a tese da captura autocrática desemboca em catástrofe aberta. Yonatan Fessha e Terefe Gebreyesus, escrevendo em nosso livro, descrevem uma Constituição de 1995 que levou a teoria integrativa do federalismo ao seu limite lógico. Isso incluía: unidades subnacionais definidas pela etnia; um direito irrestrito de autodeterminação, incluindo a secessão; e uma Casa da Federação composta por representantes étnicos que atuava como único intérprete da Constituição.

Por quase três décadas, o sistema se manteve coeso, mas apenas porque a coalizão da Frente Democrática Revolucionária do Povo Etíope (EPRDF) liderada pela Frente Popular de Libertação de Tigré (TPLF) resolvia internamente as disputas, por uma via que era, em última análise, centralista. A descentralização federal nunca foi o mecanismo operativo; a coalizão rigidamente controlada é que era. Assim, quando a coalizão EPRDF se fragmentou com a ascensão de Abiy Ahmed ao cargo de primeiro-ministro em 2018, a federação ficou sem um árbitro efetivo. A Casa da Federação não pôde funcionar como intérprete imparcial da Constituição porque nenhuma das partes em disputa conseguia aceitar a imparcialidade da Casa. Fessha alertou em 2020 que a federação já se encontrava em sério possibilidade de colapso.

A guerra do Tigré, de 2020 a 2022, custou aproximadamente um milhão de vidas, com violações massivas de direitos humanos por múltiplos lados do conflito. A guerra se estendeu desde então ao Estado de Amhara. Na análise de Fessha e Gebreyesus, isso não foi simplesmente um fracasso político. Foi um fracasso do federalismo. Onde as clivagens étnicas são constitucionalizadas, onde o árbitro é ele próprio politicamente comprometido e onde não existe uma arquitetura intergovernamental funcional para canalizar as disputas, os conflitos sobre interpretação constitucional e distribuição do poder político não têm para onde ir senão ao campo de batalha.

As implicações para o desenho constitucional

Esses três casos situam-se em um espectro: instrumentalização deliberada da forma federal (Rússia); fracasso crônico em deslocar uma cultura de concentração executiva (Brasil); e colapso catastrófico onde as clivagens étnicas são constitucionalizadas sem maquinaria intergovernamental funcional nem um árbitro aceito (Etiópia).

O que os casos têm em comum é a ausência do que Daniel Elazar chamou de disposição federal ou espírito federal: um comprometimento cultural de conceber o poder público como legitimamente distribuído entre múltiplas esferas. Aroney e Costa argumentam na Introdução[iii] do livro que a efetividade do federalismo na moderação de crises depende da conjunção de três condições: autogoverno substancial, capacidade coordenativa substancial e uma sociedade e cultura federais subjacentes. Os casos aqui descritos mostram o que acontece quando a segunda e a terceira condições estão ausentes ou foram esvaziadas.

A primeira implicação é que a redação constitucional não pode, por si só, realizar o trabalho que seus autores frequentemente esperam. As precondições culturais e sociológicas de um federalismo funcional devem ser construídas e sustentadas ao longo do tempo, mediante práticas cívicas, políticas, judiciais e intergovernamentais. Os constituintes podem construir estruturas que apoiem essa realidade subjacente, mas não podem substitui-la.

A segunda lição é que o reflexo de tratar o federalismo, a descentralização e a devolução como inerentemente protetores de direitos precisa ser revisto. As estruturas federais oferecem instrumentos de governança tanto quanto restrições ao governo; nas mãos de populistas e autocratas, podem servir a fins centralizadores. A questão não é se um sistema tem forma federal ou descentralizada, mas se possui a cultura que confere a essa forma um conteúdo prático. Esta é, em geral, a variável mais decisiva, mas a mais difícil de engendrar.

É assim que apresentamos o título de nosso livro. A turbulência diz respeito não apenas às crises discretas que cada estudo de caso examina, mas ao fenômeno das arquiteturas federais sendo submetidas a tensões para as quais não foram construídas – por forças populistas e autoritárias que aprenderam a operar dentro delas e por meio delas, e não contra elas.