Paulo Bonavides e a ingenuidade do federalismo cooperativo

Paulo Bonavides notou algo em seus estudos sobre federações, notadamente a brasileira. Na teoria, federalismo cooperativo é uma teoria que reforça a noção de unidade nas federações, visando ao interesse comum. Na prática, contudo, federalismo cooperativo tem sido frequentemente utilizado como um argumento teórico para justificar quaisquer tendências centralizadoras da União federal. A noção de federalismo cooperativo justifica qual tipo de centralização? Qual a diferença entre federalismo coercitivo e federalismo cooperativo? Onde entra a Constituição nessa discussão?

Ressalta-se que essa provocação reflete uma análise crítica feita em um livro de amplo acesso chamado “Cobrando metas de governos: federalismo, (des)centralização e o gerente do Brasil”[i], fruto de tese de doutorado em direito financeiro pela Universidade de São Paulo[ii].

Paulo Bonavides e o federalismo de cooperação

Paulo Bonavides (1925–2020) foi jurista, professor e cientista político cearense, amplamente reconhecido pela academia e pelos operadores do Direito como o maior constitucionalista brasileiro e um dos mais importantes do mundo, com passagens por Harvard e pela Universidade de Heidelberg, e catedrático da Universidade Federal do Ceará. Grande defensor do Estado Social, do Federalismo Regional, da Democracia e dos direitos fundamentais em geral, Bonavides deixou lições que moldaram a doutrina e a jurisprudência constitucional e que seguem iluminando as novas gerações de juristas.

Bonavides separava bem a teoria constitucional das nuances da realidade política e social. Nesse sentido, durante o regime militar brasileiro, Bonavides defendia que a expressão federalismo de cooperação era “confortável, mas ingênua”. Isso porque o termo buscava dissimular a “morte do federalismo das autonomias estaduais”^[iii]. A autocracia militar vigente a partir de meados dos anos 1960 fez com que Bonavides afirmasse a existência, no federalismo brasileiro, de “mais unitarismo no Brasil do que em todos os Estados unitários membros da Comunidade europeia”^[iv].

A crítica de Bonavides ao federalismo cooperativo se sustenta?

Federalismo Cooperativo

Federalismo cooperativo é a superação da noção de federalismo dual. A cooperação é um princípio a ser seguido pelos entes federativos na busca pelo interesse comum da nação como um todo – não se confundindo com a coordenação, que é um modo de exercício conjunto das competências. De acordo com Bercovici, há dois momentos de decisão na cooperação interfederativa: i) o primeiro momento se dá em âmbito federal, definindo-se conjuntamente as medidas de uniformização a serem adotadas; e ii) o segundo momento ocorre em âmbito estadual ou regional, quando cada ente federado adapta a decisão nacional às suas peculiaridades e necessidades.[v]

Enoch Alberti Rovira observa o federalismo cooperativo como evolução de fórmulas de independência e separação (federalismo dual) para fórmulas cooperativas que integram o poder central e os poderes territoriais em um único mecanismo de governo, no qual ambas as partes atuam de forma coordenada para lidar com problemas que vão além de suas esferas estritamente individuais. O federalismo cooperativo é uma resposta às novas condições sociais e políticas dos Estados que intervêm ativamente nas relações econômicas e sociais, por meio das quais se adaptaram às novas demandas de eficácia e eficiência na ação pública[vi].

Ressalta-se que o dever de colaboração mútua é algo presente desde a concepção do Estado federal moderno. Cuida-se de um corolário do princípio federalista que as relações entre os dois níveis de governo de uma federação sejam conduzidas de acordo com princípios de respeito mútuo e solidariedade.[vii]

A própria utilização do termo “federalismo cooperativo” deve ser avaliada com cautela, devendo-se diferenciar o federalismo cooperativo enquanto prática e federalismo cooperativo enquanto argumento.

Federalismo Coercitivo

Presente tanto em federações democráticas quanto autocráticas, a coerção intergovernamental é uma prática centralizadora do governo federal em que este é o principal formulador de decisões estatais, conseguindo impor sua vontade política unilateralmente sobre os governos estaduais e locais. A concentração de poderes em uma federação pode ocorrer em razão de diversos fatores não ligados necessariamente à imposição unilateral de políticas pelo governo nacional, mas certamente essa coerção intergovernamental é um dos fatores determinantes para a natureza dessa centralização.[viii]

A doutrina do federalismo coercitivo é uma construção teórica do cientista social John Kincaid originalmente concebida para analisar tendências centralistas e voluntaristas do governo federal dos Estados Unidos da América[ix]. Paul Posner ensina que o conceito de federalismo coercitivo abrange uma variedade de ações federais potenciais com efeitos centralizadores no sistema de dispersão territorial de poderes. As regulamentações intergovernamentais podem variar desde ordens diretas impostas aos governos subnacionais por legislações federais até ações indiretas que forçam a mudança de políticas estaduais e locais. Essas últimas ações impõem mudanças como consequência de outras políticas federais independentes, como, por exemplo, as implicações das políticas federais de imigração para as clínicas de saúde locais.[x]

A distinção problemática

De acordo com Kincaid, a distinção entre coerção e cooperação é crucial, pois os observadores frequentemente confundem esses dois tipos de interação, resultando em generalizações duvidosas sobre o sistema em sua totalidade.^[xi]

Federalismo cooperativo é sinônimo de centralização? Estudos apontam que, desde o início do século XX, houve crescente concentração de poderes regulatórios e fiscais nos governos nacionais, paralelamente ao desenvolvimento do federalismo cooperativo e do Estado Social. Surge, então, a questão: qual a diferença entre federalismo cooperativo e coercitivo?[xii]

Federalismo cooperativo pode abranger práticas diversas dos governos nacionais. Embora originalmente associado a relações mutualistas e à coordenação administrativa, esse modelo também pode assumir comportamentos coercitivos, especialmente diante da posição fiscal e constitucional privilegiada dos governos centrais.[xiii]

No plano democrático, a distinção apresenta três nuances: políticas coercitivas podem impor punições a governantes que não cooperam; a formulação de uma política pode ser cooperativa, mas sua implementação, coercitiva; e, inversamente, uma política formulada de forma coercitiva pode ter implementação cooperativa.[xiv]

Sob a perspectiva constitucional, a ideia de federalismo coercitivo deve ser analisada com cautela, pois a centralização pode decorrer da busca pela efetivação de direitos fundamentais, e não necessariamente de uma intenção de reduzir a autonomia federativa. Além disso, deve-se considerar a participação dos entes federados, como ocorre no Senado e nos mecanismos de deliberação federativa.[xv]

Ainda assim, a perspectiva do federalismo coercitivo contribui para evidenciar fenômenos políticos que análises estritamente jurídicas podem obscurecer, sobretudo porque a interpretação do princípio federativo envolve diferentes escolhas valorativas.[xvi]

Testando o argumento de Paulo Bonavides

O argumento de Bonavides sobre a hipocrisia do federalismo cooperativo durante o regime militar é possível de ser empiricamente testado e comparado. A distinção entre coerção e cooperação é mais nítida em autocracias. Regimes autocráticos também utilizam o argumento do “federalismo cooperativo” para descrever a retirada das autonomias dos entes subnacionais de forma coercitiva, sem que haja preocupação com combate às disparidades na qualidade dos serviços públicos e desigualdade social.

De fato, na federação brasileira do regime militar (1964/85), o Congresso Nacional foi fechado três vezes (1966, 1968 e 1977). O Ato Institucional nº 2 (AI-2) concedeu ao presidente da República o poder de decretar o recesso do Congresso, destacando que, nesse período, o presidente tinha a prerrogativa de legislar. Adicionalmente, houve a cassação de governadores, deputados federais e senadores pelo regime, assim como a aposentadoria compulsória de ministros da Suprema Corte que não estivessem alinhados com o regime militar.^[xvii]

As instituições complementares ao federalismo possuíam as seguintes disfunções durante o regime militar brasileiro: i) abuso na utilização de atos institucionais que, editados entre os anos de 1964 e 1969 pelos comandantes das forças armadas ou pelo presidente, possuíam, na prática, poder normativo superior à constituição então vigente; ii) excesso na utilização de decretos presidenciais, causando enfraquecimento no Poder Legislativo federal; iii) presença de senadores indicados pelo governo federal sem eleição pelo voto direto (senadores “biônicos”); iv) presença de governadores indicados pelo governo federal sem eleição pelo voto direto (governadores “biônicos”); e v) um STF sem independência técnica para resolver conflitos federativos.[xviii]

No âmbito internacional, há estudos empíricos atuais que poderiam embasar razoavelmente a afirmação de Bonavides. Segundo Índice de Autoridade Regional – RAI (já explicado nesse blog), o Estado Federal do Brasil, durante o período do regime autocrático militar, entre 1964 e 1973, obteve uma baixa pontuação de 8.8 em comparação aos estados unitários da Europa ocidental. No mesmo período, a Itália variou de 10.3 a 17.0; o Reino Unido variou de 10.6 a 10.3; a França variou de 8.0 a 9.0; a Noruega variou de 5.0 a 11.0; a Holanda obteve uma pontuação de 15.1; a Suécia obteve uma pontuação de 19.5. A Espanha, no entanto, obteve uma pontuação de 3.1, mas o país ainda se encontrava sob a ditadura de Francisco Franco.^[xix]

O argumento do Estado Social também não embasaria o federalismo cooperativo no período do regime militar. Na área social, a Constituição brasileira de 1967 repetiu a tendência do Estado Novo de Vargas e extinguiu a vinculação de receitas ao desenvolvimento do ensino, no § 3º de seu art. 65. O regime militar flexibilizou igualmente direitos trabalhistas e foi palco de aumento de desigualdade de renda.^[xx]

Paulo Bonavides estava certo. Há uma certa ingenuidade sobre federalismo cooperativo que não se limita aos tempos de ditadura militar, chegando aos tempos atuais em que é clara a natureza coercitiva do federalismo brasileiro. A noção de unidade nas federações, visando ao interesse comum, tem sido utilizada como um argumento teórico para justificar quaisquer tendências centralizadoras da União federal, mesmo quando desconectadas da noção de planejamento nacional, redução de desigualdades e políticas sociais (a exemplo do crescimento desordenado das emendas orçamentárias federais).