Processo estrutural em vertigem: três equívocos do STF no julgamento dos penduricalhos

Na sessão plenária de 25.03.2026, o Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento de diferentes ações relativas à inconstitucionalidade dos chamados penduricalhos remuneratórios que desrespeitam o teto constitucional[i]. Trata-se de práticas consolidadas no âmbito do Judiciário e de outras instituições que ferem os valores mais relevantes para um sistema democrático e republicano sério, exigindo resposta institucional capaz de enfrentar distorções já há muito conhecidas.

O que chama à atenção, especialmente no plano processual, é que o reconhecimento do caráter estrutural não acompanhou nenhuma das ações reunidas no julgamento e só veio a aparecer na etapa final, na formulação do item 16 da tese. O ponto levanta preocupações mesmo entre aqueles que concordam com o resultado do julgamento.

Em linhas gerais, a decisão atribui à Presidência do Conselho Nacional de Justiça os deveres de (i) acompanhar a implementação das providências ali previstas e (ii) subsidiar a elaboração de proposta de lei nacional para disciplinar a remuneração da magistratura. Assim foi redigido o item 16 da tese:

Atribui-se a estas ações o caráter estrutural, cabendo à Presidência do Conselho Nacional de Justiça – CNJ, acompanhar a implementação de todas as providências aqui previstas, sem prejuízo das competências dos relatores, bem como subsidiar a elaboração de proposta de lei nacional para disciplinar a remuneração da magistratura (CF/88, art. 93), em caráter nacional.

A determinação feita pelo Tribunal tem três ordens de problemas: (i) conceitual; (ii) procedimental; (iii) de eficácia.

Conceitual: o que pode ser objeto do processo estrutural?

A jurisprudência do Supremo, baseada em doutrina nacional e estrangeira, consolidou um núcleo conceitual estável (até então) para a caracterização do processo estrutural. Principalmente nas ADPFs 347, 635, 709, 743, 760 e 991, o Tribunal utilizou critérios semelhantes para atribuir o caráter estrutural ao processo. Primeiro, a ação precisa tratar de um estado de coisas que causa uma grave, sistemática e crônica violação de direitos fundamentais de uma coletividade. A situação de grave violação não surge de forma repentina, resultando de um bloqueio institucional para enfrentar a situação de proteção insuficiente dos direitos afetados. Por causa de seu objeto, a finalidade do processo estrutural é modificar o estado de coisas violador de direitos.

Contudo, não é o Judiciário que estabelece como isso irá ocorrer. Normalmente, determina-se que os órgãos públicos responsáveis elaborem um plano de ação, que contenha metas, cronograma de atividades, indicadores e mecanismos de monitoramento. Por fim, o processo estrutural é identificado pelas suas técnicas de condução, marcadas pelo diálogo cooperativo, pela flexibilidade procedimental e pelo monitoramento judicial.

Em síntese, o reconhecimento do caráter estrutural do processo decorre da constatação de uma disfunção persistente em estruturas burocráticas ou de políticas públicas, responsáveis por grave violação de direitos fundamentais.[ii] É exatamente nesse ponto que o precedente dos penduricalhos provoca maior desconforto. Não houve qualquer discussão sobre quais os direitos fundamentais violados de forma grave e sistemática, tampouco a identificação de bloqueios institucionais que devem ser superados para a sua proteção.

Inverte-se, assim, a lógica do instituto. Não é a identificação de um problema estrutural que conduz ao uso de técnicas estruturais. É a necessidade de um monitoramento fragmentado que passa a justificar o reconhecimento do caráter estrutural. A categoria deixa, com isso, de funcionar como critério de qualificação do litígio e passa a operar como fundamento para a técnica que se pretende adotar. É essa inversão que torna o precedente conceitualmente problemático.

Em um ambiente ainda desprovido de disciplina legislativa, a moldura teórica construída em torno dos processos estruturais viabiliza o tratamento adequado dos casos submetidos ao Judiciário e confere às partes um horizonte mínimo de previsibilidade quanto ao início e ao fim do procedimento, às técnicas processuais empregadas, aos deveres de cooperação exigidos e aos limites da atuação jurisdicional.

Deslocado de seus pressupostos dogmáticos, o processo estrutural passa a se aproximar de experiências em que a técnica deixa de servir à tutela de direitos fundamentais e passa a ser mobilizada para fins mais amplos de organização institucional. A hipótese nos remete à Public Interest Litigation indiana em sua terceira fase, na qual o foco já não está na proteção de direitos, mas na promoção da boa governança estatal.[iii] Se for esse o caso, é um distanciamento relevante do que até então o próprio Tribunal considera como objeto do processo estrutural.

Caso o STF utilize o processo estrutural para qualquer caso tido como “complexo” ou “estratégico” – ainda que com plena consciência dos custos operacionais, institucionais e processuais dessa expansão –, o instituto decerto perderá sua capacidade de delimitar o objeto do litígio e deixará de cumprir sua função na proteção de direitos fundamentais de grupos vulneráveis. É precisamente a delimitação de seu objeto, associada ao caráter excepcional de seu uso, que torna essa técnica processual dispendiosa exequível no nosso sistema de justiça.

Procedimental: o caráter estrutural é uma roleta russa?

O processo estrutural não descarta os princípios básicos do processo civil, ele convida a repensarmos sua aplicação e significado. Em sua tese de doutorado, Edilson Vitorelli[iv] explica como o devido processo legal pode ser compreendido, principalmente, como participação em todas as fases processuais e decisões tomadas. Ainda que exista flexibilidade procedimental, o juiz deve possibilitar que as partes influenciem as decisões que serão tomadas e fornecem subsídios para que tenham bons fundamentos.

Por essa razão, a atribuição do caráter estrutural ao processo não pode ser uma roleta russa: qualquer ação ou recurso em tramitação no Tribunal, em qualquer etapa do julgamento, não pode ser repentina e simbolicamente convertido em processo estrutural. Isso impede qualquer discussão prévia sobre a necessidade de enfrentamento estrutural do problema, as suas implicações e o que será monitorado pelo Judiciário. O nome “estrutural” apenas é lançado em uma decisão final, sem que ninguém tenha discutido sobre o assunto dentro do processo.

Não queremos dizer com isso que o pedido de condução do processo como estrutural deva necessariamente constar da petição inicial. Ele pode surgir em contestação ou em outras manifestações ao longo do processo. O que se exige é a formação de um ambiente prévio de diálogo e cooperação, próprios do processo estrutural, para o reconhecimento de sua natureza. O essencial, como indica o art. 6º do PL 3/2025, é que o juiz promova uma discussão ampla sobre a atribuição do caráter estrutural:

Art. 6º O caráter estrutural do litígio poderá ser reconhecido de forma consensual ou por decisão judicial.
1º Preenchidos os requisitos legais e havendo consenso entre as partes quanto ao caráter estrutural do litígio, o processo será conduzido na forma prevista nesta lei.
2º Se o caráter estrutural do litígio não for consensual, o juiz determinará a realização de audiência para oitiva das partes e dos demais interessados, podendo facultar a participação de especialistas, representantes dos grupos sociais impactados e de outros sujeitos que possam contribuir para o esclarecimento da questão.
3º Persistindo o dissenso entre as partes, o juiz decidirá sobre o caráter estrutural do litígio.

Atribuir o caráter estrutural apenas no julgamento de mérito, sem discussões prévias, além de deslealdade com as partes, permite que o Tribunal fique apenas com o “bônus” dessa técnica. Em vez de modificar o modo de condução do caso desde a instrução, o nome estrutural é utilizado como argumento de autoridade para manter a jurisdição sobre o caso, possibilitando ao Ministro tomar as decisões que desejar e por tempo indeterminado. Afinal, o que não é permitido no processo estrutural?

De eficácia: como ter bons resultados sem um monitoramento estruturado?

Ainda que aceitemos a ampliação do objeto e o momento indevido de atribuição do caráter estrutural, resta um último problema. O processo estrutural é marcado pelo monitoramento judicial, considerado pelo STF^[v] como a terceira fase do processo estrutural. Após a homologação de um plano de ação, o juiz retém a jurisdição sobre o caso, monitorando a transformação da realidade inconstitucional por determinado período. Inclusive, novas decisões podem ser tomadas durante o acompanhamento judicial, para possibilitar o ajuste do plano de ação e seu efetivo cumprimento. O diálogo interinstitucional deve ser fortalecido nessa fase. É importante ressaltar: para que o processo estrutural não seja apenas simbólico, mas efetivo, é importante ter uma fase de monitoramento robusta e bem estruturada[vi].

O item 16 da tese dos penduricalhos não esclarece sequer a forma do monitoramento, apenas amplia as dúvidas. O presidente do CNJ exercerá função jurisdicional ou administrativa? Os relatores de cada ação terão jurisdição complementar ou concorrente? O monitoramento abrangerá todos os entes e órgãos destinatários da decisão, inclusive Ministério Público, Defensoria Pública e advocacias públicas? Como se dará a articulação com o CNMP e com os órgãos de controle? E, uma vez editada a lei nacional mencionada na decisão, o modelo de monitoramento instituído pelo Tribunal se encerrará ou se manterá em funcionamento?

A falta de clareza e organização da fase de monitoramento pode ter duas consequências graves. Primeira: o processo não apresentará resultados práticos relevantes. O melhor exemplo disso no STF é a ADPF 976, que apresenta graves problemas de monitoramento que comprometeram a consolidação de resultados relevantes para a população em situação de rua. Inclusive, parte da dificuldade nesta ADPF é por envolver todos os entes federados, como, aparentemente, irá ocorrer no caso dos penduricalhos.

Segunda: a chance de uma discricionariedade mal-informada dos Ministros aumenta bastante. Com uma realidade amplíssima para monitorar e contando com poucos recursos técnicos para um acompanhamento de realidades tão capilarizadas, há mais chances de decisões pautadas em achismos, não em informações confiáveis e plenamente debatidas. Decisões desse tipo costumam encontrar grande dificuldade no seu cumprimento, sujeitando o Tribunal a mais críticas e contribuindo para o descrédito do processo estrutural.

Conclusão

O julgamento dos penduricalhos desloca o sentido em que o processo estrutural vinha sendo construído no direito brasileiro. A questão não está em negar a possibilidade de evolução do instituto, mas em exigir que esse movimento se dê com clareza conceitual e coerência procedimental. Sem isso, o processo estrutural deixa de operar como técnica de qualificação e de adequada condução do litígio e passa a ser acionado como um selo simbólico, conforme a utilidade que oferece ao desenho decisório adotado.