Governança e Regulação dos Tribunais pelo Conselho Nacional de Justiça: a gestão da competência

Há uma tensão que o Direito Processual Civil brasileiro raramente admite enfrentar com o grau de franqueza que ela merece: a tensão entre a rigidez das regras de competência fixadas pelo legislador e as demandas crescentes por eficiência na prestação jurisdicional. Essa tensão não é nova, mas tornou-se especialmente aguda num contexto em que o Conselho Nacional de Justiça, criado pela Emenda Constitucional n.º 45/2004, consolidou-se como órgão central de governança do Poder Judiciário e passou, paulatinamente, a regular questões que extrapolam o mero controle disciplinar da magistratura. É exatamente nesse ponto de intersecção entre administração da justiça, direito processual e teoria constitucional que Ana Carolina Squadri constrói sua obra “Governança e Regulação dos Tribunais pelo Conselho Nacional de Justiça: a gestão da competência”, publicada pela Editora Thoth, em 2024, como parte da Coleção do PPGD da PUC/RS.

A proposta do livro é, em si, já uma tomada de posição. A autora não se contenta em descrever o fenômeno da judicialização da governança ou em mapear as atribuições do CNJ tal como previstas no art. 103-B da Constituição Federal. Ela vai além: defende que o Conselho possui competência para regular, por meio de atos administrativos, parâmetros de eficiência para a fixação do foro competente nas ações coletivas, propondo uma ressignificação contemporânea do direito fundamental ao juiz natural à luz do princípio da eficiência processual. Trata-se de uma tese constitucionalmente sensível, e a autora não ignora esse fato.

A estrutura da obra é coerente com a ambição do argumento.

O primeiro capítulo situa o CNJ no quadro mais amplo da boa governança pública, mostrando como a administração pública brasileira foi, desde a década de 1990, permeada por conceitos provenientes da gestão corporativa privada, como transparência, accountability, eficiência, resultado. A autora demonstra que esse movimento não ficou alheio ao Judiciário. Com o projeto de desenvolvimento econômico elaborado pelo Banco Mundial e voltado especialmente aos sistemas judiciais da América Latina, a cultura gerencial passou a ser aplicada também à administração da justiça, culminando na criação do CNJ como órgão central dessa transformação. Não por acaso, a autora recupera a consolidação jurisprudencial do Conselho a partir do julgamento da ADI 3.367/DF pelo Supremo Tribunal Federal e, depois, da ADC n.º 12, pela qual o STF reconheceu ao CNJ poder normativo primário para disciplinar suas atribuições constitucionais, poder que, esclarece Squadri com precisão, não decorre de delegação legislativa, mas diretamente da Constituição.

O segundo capítulo desce ao fundamento filosófico e histórico. Aqui a autora traça a evolução da função jurisdicional desde o paradigma racionalista que moldou o Código de Processo Civil de 1973 (em que o juiz era visto como a “boca da lei”, vocacionado exclusivamente ao julgamento do mérito) até o modelo colaborativo e gerencial inaugurado pelo CPC de 2015. A passagem do tecnicismo processual para um processo civil de resultados é apresentada não como ruptura arbitrária, mas como consequência necessária da constitucionalização do processo e da incorporação dos direitos fundamentais como parâmetros interpretativos das técnicas processuais. Nesse percurso, Squadri identifica na flexibilização procedimental e na gestão processual não apenas instrumentos de eficiência, mas garantias materiais do “processo justo”, isto é, categoria que ela compreende como o núcleo mínimo do devido processo legal no Estado Constitucional. A análise é consistente e bem apoiada na literatura processual civil, com o mérito adicional de dialogar com reformas europeias, especialmente a portuguesa de 2013, que fornece à autora um parâmetro comparativo relevante para a defesa da adaptabilidade procedimental como modelo legítimo de gestão judicial.

O terceiro capítulo é, a meu ver, o mais relevante para o leitor interessado nas implicações constitucionais da obra. Ali a autora enfrenta diretamente o direito fundamental ao juiz natural (previsto nos inc. XXXVII e LIII, do art. 5.º, da Constituição Federal) e sua compatibilidade com a gestão da competência por atos administrativos do CNJ. O confronto com a dogmática tradicional é inevitável: para a concepção clássica, o juiz natural exige que a competência seja fixada em lei em sentido formal, de maneira prévia, taxativa e invariável, como escudo contra o arbítrio do poder. A perpetuatio jurisdictionis seria, nesse quadro, um corolário natural dessa rigidez.

A autora não descarta essa tradição, mas a confronta a partir de dois movimentos argumentativos. O primeiro é empírico: o próprio ordenamento processual brasileiro já consagra institutos que escapam à lógica da prévia determinação legal da competência, como o incidente de deslocamento de competência, o incidente de assunção de competência e o próprio mecanismo de afetação nos recursos repetitivos. Todos eles envolvem algum grau de discricionariedade judicial ou administrativa na atribuição do juízo competente, e todos foram considerados constitucionais pelo STF e pelo STJ. Se a concepção clássica do juiz natural fosse absoluta, esses institutos seriam insustentáveis. O segundo movimento é normativo: a autora propõe uma ressignificação do princípio, substituindo os atributos tradicionais (prévia previsão legal, pré-constituição dos fatos, inflexibilidade e vedação à discricionariedade) por novos parâmetros de estabilidade, confiabilidade e previsibilidade: objetividade, impessoalidade e invariância. Nesse novo quadro, a fonte em lei formal deixa de ser elemento essencial do juiz natural, e a administração da justiça passa a ter legitimidade para regular a competência desde que os critérios adotados sejam objetivos, impessoais e generalizáveis, portanto, controlados e controláveis.

É nesse ponto que a contribuição constitucional do livro se mostra mais fértil e, ao mesmo tempo, mais desafiadora. A ressignificação proposta repousa sobre uma leitura atualizada do princípio da legalidade no Estado Constitucional, que, como a autora bem observa, perdeu a concepção liberal clássica de fonte exclusiva do Direito, e sobre a noção de segurança jurídica como calculabilidade e cognoscibilidade, e não mais como imutabilidade. A ideia é persuasiva, especialmente quando lida em conjunto com a experiência comparada: na França, na Holanda e na Alemanha, os sistemas de alocação processual admitem graus variáveis de flexibilidade organizacional sem que isso seja lido como violação ao equivalente funcional do juiz natural. Mas a autora poderia ter desenvolvido com mais profundidade os mecanismos de controle que devem acompanhar essa maior discricionariedade administrativa, uma questão sensível num país como o Brasil, onde a administração pública nem sempre se move com a transparência e impessoalidade que a tese pressupõe. Esse não é um argumento contra a proposta, mas um desafio que a autora reconhece e que permanece aberto ao debate.

O quarto capítulo aplica as premissas teóricas ao processo coletivo. Squadri demonstra que a Lei n.º 7.347/1985 adota um sistema rígido de fixação de competência (com o critério territorial do local do dano e a regra da prevenção) que se mostra funcionalmente inadequado para litígios de dimensão regional ou nacional. O acidente da barragem de Fundão, com a ação coletiva julgada no Conflito de Competência n.º 144922/MG pelo STJ, serve de ilustração emblemática: a Corte superou a rigidez formal do critério da prevenção para atribuir competência ao juízo que reunia melhores condições de oferecer uma resposta jurisdicional qualitativamente superior; um juízo que pudesse ter, nas palavras do acórdão ali citado, “visão macroscópica dos danos”. O CNJ, nesse quadro, emerge como o órgão com legitimidade constitucional para resolver administrativamente conflitos de competência que ultrapassem os limites de um único tribunal local, especialmente quando o dano for de dimensão supraestadual. Para isso, a autora propõe uma emenda ao Projeto de Lei n.º 1641/2021, que tramita na Câmara dos Deputados (em apenso ao Projeto de Lei n.º 4.441/2020), de modo a conferir ao Conselho atribuição expressa para compor esse tipo de conflito com base em critérios de eficiência.

Lida como um todo, a obra cumpre o que promete: une análise constitucional, processual e institucional num argumento consistente, bem articulado e com implicações práticas relevantes. O mérito adicional está na honestidade intelectual com que a autora apresenta as tensões inerentes à sua proposta: ela não apaga as dificuldades, apenas argumenta que os ganhos sistêmicos em qualidade jurisdicional justificam a releitura do princípio. Isso a distingue de abordagens que, sob o argumento da eficiência, simplesmente ignoram as garantias do processo.

Para o leitor do Ulysses Blog, acostumado a pensar o direito constitucional a partir de suas categorias fundantes, o livro de Ana Carolina Squadri oferece um convite incomum: o de olhar para a administração da justiça não como questão interna corporis do Judiciário, mas como matéria constitucional de primeira grandeza. Se o direito fundamental ao juiz natural é uma das expressões mais densas da cláusula do Estado de Direito, a forma como ele é operacionalizado (ou suboperacionalizado) pela gestão concreta dos tribunais não pode ser tratada como mero detalhe organizacional. Esse é o argumento central do livro, e ele merece ser levado a sério.

Link para o site da editora: https://editorathoth.com.br/produto/governanca-e-regulacao-dos-tribunais-pelo-conselho-nacional-de-justica-a-gestao-da-competencia/1240