O Conselho Nacional de Direitos Humanos e a Teoria do Homem Extraordinário

O Conselho Nacional dos Direitos Humanos (CNDH) ocupa posição estratégica na arquitetura constitucional brasileira de proteção aos direitos fundamentais. Como órgão colegiado vinculado ao Ministério dos Direitos Humanos, sua legitimação institucional repousa sobre dois pilares: a representação plural da sociedade civil e o estrito respeito ao mandato temático fixado pela Lei n.º 12.986/2014 e pela Constituição Federal de 1988.

A eventual extrapolação funcional do CNDH não decorre de sua atuação opinativa em si, mas do grau de prescritividade que suas manifestações assumem. Quando se limita ao monitoramento e à formulação de recomendações em matéria de direitos humanos, atua dentro de seu mandato. Contudo, ao avançar para a prescrição concreta de condutas estatais, a orientação direta de deliberações legislativas ou a formulação de juízos jurídicos com pretensão conclusiva, aproxima-se de esferas decisórias próprias do Executivo, do Congresso e, em certa medida, da jurisdição constitucional.

Este artigo examina esse desvio sob o prisma do Direito Constitucional, com ênfase na delimitação de competência de órgãos administrativos e na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria.

O problema aqui analisado não consiste em imputar ao CNDH a prática de atos vinculantes que invadissem a esfera privativa do presidente da República em matéria de política externa (art. 84, VII e VIII, da CF/1988). As recomendações do Conselho são, por definição, não vinculantes e destituídas de força cogente; elas não obrigam o Poder Executivo nem qualquer outro órgão. O vício identificado reside em dimensão distinta: o desvio de finalidade institucional, a seletividade imotivada e a consequente violação ao princípio da impessoalidade (art. 37, caput, da CF/1988), vícios que contaminam o ato administrativo independentemente de sua natureza vinculante ou não.

O marco legal e seus limites deliberados

A Lei n.º 12.986/2014, art. 4º, que determina as competências do órgão, não confere ao CNDH atribuição para emitir juízos sobre conflitos interestatais estrangeiros ou sobre as relações diplomáticas do país. Ao contrário, as competências têm a clara vocação de instruir as políticas públicas em direitos humanos que alcance os jurisdicionados brasileiros.

Desvio de finalidade e o princípio da especialidade

O princípio da legalidade estrita, esculpido no art. 37 da Constituição, impõe que a Administração Pública somente atue nos estritos limites do que a lei lhe autoriza. A Administração, ao contrário dos particulares, somente pode agir onde a lei expressamente permita. Tais sãos os famosos princípios da especialidade ou da competência vinculada.

Quando o CNDH emite recomendação sobre matéria alheia ao seu mandato legal, configura-se desvio de finalidade – vício que o art. 2.º, parágrafo único, alínea “”e, da Lei n.º 9.784/1999 expressamente consagra como causa de invalidação. Importa sublinhar que a natureza não vinculante da recomendação não neutraliza o vício: o ato de emiti-la consome recursos institucionais, mobiliza autoridade pública e projeta, inclusive para a comunidade internacional, uma posição que se apresenta, ao menos simbolicamente, como expressão do Estado brasileiro em matéria de direitos humanos.

A nota sobre Israel e a seletividade imotivada

Um dos casos mais eloquentes de extrapolação do mandato do CNDH reside na emissão de nota pugnando pela suspensão das relações diplomáticas do Brasil com o Estado de Israel.

Ao assim proceder, o órgão não apenas ultrapassou os limites funcionais fixados pela Lei nº 12.986/2014, como também revelou padrão de atuação marcadamente seletivo: enquanto se pronunciava com veemência sobre o conflito israelense-palestino, silenciava diante de episódios de gravidade equivalente ou superior em outros contextos geopolíticos, como os conflitos civis no Iêmen e as violações sistemáticas de direitos humanos perpetradas pelo regime iraniano.

Agrava esse quadro o fato de que a hiperfocalização sobre Israel, desacompanhada de qualquer iniciativa institucional de combate ao antissemitismo no plano doméstico, produz, ainda que involuntariamente, uma indevida equiparação entre a política estrangeira de um Estado soberano e a identidade de uma minoria religiosa e étnica radicada no Brasil, precisamente o grupo vulnerável que o CNDH teria o dever legal de proteger[i].

A ausência de critérios jurídicos objetivos e uniformes a orientar a seleção de temas pelo Conselho não se sustenta sob o influxo dos princípios da impessoalidade e da isonomia, insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988.

A conjugação entre a omissão interna seletiva e a extrapolação temática evidencia, assim, autêntico desvio de finalidade: ao tratar desigualmente situações de gravidade equivalente e avocar competências que lhe são estranhas, o CNDH distancia-se da função para a qual foi instituído.

A jurisprudência do STF: possibilidades e limites do controle judicial

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre controle de atos de conselhos administrativos oferece balizas importantes e, ao mesmo tempo, impõe limites precisos. Na ADI 6.288,[ii] sobre resolução do Conselho Estadual do Meio Ambiente do Ceará, o STF reafirmou que o critério determinante não é a natureza do órgão emissor, mas a densidade normativa do ato.

Nesse sentido, uma nota recomendatória do CNDH, não vinculante, de efeitos simbólicos e sem força de inovar na ordem jurídica, não atinge esse patamar. A via da ADI, portanto, está fechada para a impugnação das notas do Conselho.

O mesmo obstáculo alcança o mandado de segurança. A Súmula 266 do STF veda sua utilização contra norma em tese, e a jurisprudência recente, como se verifica no MS 25.888 AgR,[iii] tem exigido, para a admissibilidade do writ, a demonstração de ato concreto de autoridade pública apto a lesar direito líquido e certo. A nota recomendatória, por sua natureza, não satisfaz esse requisito.

Restam, porém, duas vias processuais relevantes. A primeira é a impugnação fundada em desvio de finalidade no processo deliberativo interno: não da nota em si, mas dos atos administrativos que a precedem. A segunda, e mais promissora, é a exigência judicial de cumprimento do dever legal de atuação interna, já que o silêncio do Conselho diante de violações de direitos humanos em território nacional configura, em tese, descumprimento de obrigação expressamente inscrita na Lei n.º 12.986/2014. Essa assimetria entre ação e omissão em termos de impugnabilidade é reveladora: o Conselho age onde não deveria e silencia onde deveria agir.

O Conselho e a Tentação do Extraordinário

Há uma passagem célebre de Dostoiévski em que o protagonista de Crime e Castigo formula sua teoria do homem extraordinário: certos indivíduos, por sua superioridade moral ou intelectual, estariam acima da lei comum e autorizados a transgredi-la em nome de fins elevados. O homem extraordinário não se submete às regras; ele as reescreve.

O CNDH, na trajetória aqui analisada, parece ter sucumbido à tentação de Raskolnikov. Convencido da nobreza de sua missão, passou a agir como se a grandeza da causa o eximisse do respeito às competências que a lei lhe fixou: silenciou sobre violações domésticas que constituem seu dever precípuo; tratou desigualmente conflitos de gravidade equivalente.

A crença na própria excepcionalidade é, como Dostoiévski demonstrou, precisamente o mecanismo pelo qual se naturaliza a violação da ordem que se deveria proteger. 

A esse desvio somam-se falhas procedimentais: pairam dúvidas fundadas sobre a observância do quórum mínimo nas deliberações mais controvertidas, e a opacidade no processo deliberativo ofende o princípio da publicidade e compromete o controle social (art. 37, caput, e art. 1.º, parágrafo único, da CF/1988). Um órgão que age além de sua competência e delibera à margem da transparência devida acumula dois vícios que se reforçam mutuamente.

O caminho constitucionalmente adequado para corrigir esses excessos não é o judicial direto, mas a revisão legislativa do estatuto do Conselho e o controle político pelo Congresso Nacional. O CNDH só exercerá sua função com efetividade e sem captura ideológica quando aceitar que a grandeza de seu mandato não está na latitude de suas intervenções, mas na profundidade com que atua dentro delas:  distinção que separa o guardião dos direitos humanos do redentor que os instrumentaliza.

A exigência constitucional de publicidade e transparência, fixada no art. 37, caput, da CF/1988, não é faculdade: é dever jurídico. Pairam dúvidas fundadas sobre a observância do quórum mínimo nas deliberações mais controvertidas do CNDH, o que pode torná-las regimentalmente ilegítimas. A opacidade no processo deliberativo ofende o princípio da publicidade e compromete o controle social, instrumento essencial da soberania popular (art. 1.º, parágrafo único, da CF/1988).

A análise desenvolvida conduz a uma conclusão que a jurisprudência do STF confirma: o caminho mais sólido, e constitucionalmente mais adequado, para o controle dos excessos do CNDH não é o judicial direto, mas a revisão legislativa do estatuto do Conselho, o controle político pelo Congresso Nacional e, onde cabível, a exigência judicial de cumprimento dos deveres legais omitidos.