Mandato para ministros do STF

A instituição de mandato fixo para ministros do Supremo Tribunal Federal voltou a ocupar espaço relevante no debate público. A proposta tem apelo social, uma vez que promete limitar permanências excessivamente longas e, em alguma medida, conferir maior previsibilidade à renovação da Corte. Sob esse prisma, a discussão é legítima e merece ser debatida seriamente pela comunidade jurídica.

Ainda assim, é preciso afastar, desde o início, uma ilusão recorrente: a criação de mandato fixo não resolve, isoladamente, os principais problemas do Supremo. Isso porque a atual crise do Tribunal não decorre apenas do tempo de permanência de seus ministros, mas envolve o excesso de suas competências, o uso expansivo de decisões monocráticas, a baixa clareza na fixação de teses, a insegurança jurídica, a seletividade de pauta e a transferência de conflitos políticos para o Tribunal.

Além disso, deve-se ter o cuidado para que a emenda não saia pior do que o soneto.

A pergunta decisiva, portanto, não é somente se ministros do Supremo devem ter mandatos fixos, mas quais regras constitucionais serão necessárias para impedir que a reforma produza incentivos piores do que aqueles que pretende corrigir.

Há vida antes e depois do Supremo Tribunal Federal?

O primeiro ponto a ser enfrentado está no horizonte profissional. No modelo atual, embora não exista mandato vitalício em sentido estrito, a permanência do ministro no cargo tende a se encerrar pela aposentadoria compulsória, aos 75 anos. Isso reduz a centralidade da vida profissional posterior ao Tribunal. Com o mandato fixo, a lógica se altera. O ministro ingressa no Supremo sabendo que deixará a Corte em data certa e que, ao final do período, deverá retornar à atividade profissional.

Nesse cenário, um ministro que encerra o seu mandato aos 50, 55 ou 60 anos ainda terá muito tempo de atuação profissional ao final do seu período no STF e, sob esse aspecto, cria-se um incentivo para advogar, emitir pareceres, atuar em arbitragens, prestar consultoria, integrar conselhos empresariais, assumir cargos públicos ou ingressar na política. Por consequência, a cadeira no Supremo pode converter-se em etapa de acumulação de capital simbólico, reputacional e econômico.

Não se trata de presumir desvio de conduta. Contudo, o direito constitucional não pode depender da expectativa de virtude individual, mas deve organizar o poder de modo a reduzir incentivos impróprios. Um ministro com saída certa pode, ainda que inconscientemente, calibrar votos, pedidos de vista, relações institucionais e escolhas argumentativas de acordo com oportunidades futuras. Assim, amplia-se o interesse em construir reputação perante setores regulados, preservar pontes políticas ou adotar teses úteis ao mercado em que atuará posteriormente.

Por isso, eventuais modelos de mandato fixo precisam enfrentar a quarentena de saída, pois sem essa regra, a reforma nasce incompleta. Destaca-se que a vedação de recondução ao cargo de ministro é necessária, mas insuficiente. Ela impede que o ministro decida pensando em renovar o próprio mandato, mas não impede que decida com os olhos voltados ao que fará profissionalmente depois dele.

A quarentena de saída deve limitar, por período razoável, a atuação do ex-ministro perante o Supremo e outros tribunais, mas também deve restringir a emissão de pareceres, a advocacia estratégica, a consultoria jurídica e a arbitragem em temas diretamente relacionados a processos julgados durante o mandato. Nesse cenário, caso se imponha uma quarentena severa, será necessário discutir uma compensação transitória, de natureza estritamente funcional, limitada no tempo e incompatível com qualquer outra atividade remunerada, salvo a docência. A finalidade não seria criar privilégio, mas viabilizar uma restrição constitucional efetiva à captura privada da autoridade jurisdicional acumulada no cargo.

A segunda dificuldade está na entrada. O mandato fixo não elimina a proximidade entre o indicado e o governo, podendo agravá-la quando as substituições passam a obedecer a um calendário previsível. Essa preocupação não é nova. Em sua tese de doutorado sobre jurisdição constitucional, o ministro Alexandre de Moraes[i] sustentou a necessidade de impedir o acesso ao Supremo daqueles que, durante o mandato do Presidente responsável pela escolha, tivessem exercido cargo de confiança no Poder Executivo, mandato eletivo ou o cargo de procurador-geral da República. A razão é evidente: a indicação para a Corte não deve transportar para dentro da jurisdição constitucional vínculos recentes de gratidão política, lealdade institucional ou compromisso com o governo que nomeia. Por isso, a quarentena de entrada deve ser considerada, não para excluir toda trajetória pública, mas para preservar uma distância mínima entre o governo e o Supremo Tribunal Federal.

Tempo de mandato, transição e vacâncias antecipadas

A terceira questão diz respeito à duração do mandato. Mandatos curtos aproximam o ministro do ciclo político ordinário. Um prazo de oito anos, por exemplo, pode coincidir com dois mandatos presidenciais, permitindo que um Presidente reeleito indique parcela expressiva da composição do Tribunal. Deste modo, o risco não está apenas no número de indicações, mas na concentração temporal do poder de nomear. Por outro lado, mandatos muito longos, de quinze ou dezoito anos, preservariam parte significativa das críticas ao modelo atual. A permanência deixaria de ser indeterminada, mas continuaria extensa o suficiente para reduzir o ganho republicano da medida. Diante do cenário brasileiro, um mandato de doze anos parece oferecer melhor equilíbrio entre renovação periódica, independência judicial e distância em relação ao ciclo político ordinário, pois desenha um prazo suficientemente longo para proteger a independência e suficientemente limitado para evitar permanências incompatíveis com a renovação republicana.

Ocorre que o mandato não pode ser pensado isoladamente, mas deve considerar também a exigência de escalonamento. Sem isso, a previsibilidade prometida pela reforma pode se transformar em nova forma de captura política. Se muitas vagas se abrirem no mesmo governo, a renovação se concentrará. A regra constitucional deve buscar uma cadência impessoal, estável e resistente à manipulação política, desde as normas de transição até o modelo definitivo a ser implementado.

A transição, por sua vez, não deve incidir de imediato sobre os atuais ministros, mas também não deve aguardar a aposentadoria compulsória de todos, pois esse cenário conservador prolongaria a transição em mais de duas décadas. Nesse sentido, um modelo mais equilibrado poderia preservar, por alguns anos, o regime vigente e, somente depois, aplicar um limite máximo de permanência aos atuais integrantes da Corte. Com isso, a reforma não funcionaria como instrumento de recomposição abrupta do Tribunal, assim como reduziria o problema das duas classes de ministros, os de mandatos indeterminados e os de mandatos fixos. Assim, uma janela de adaptação de, por exemplo, seis anos, combinada com limite total de dezoito ou vinte anos de exercício no STF, permitiria uma migração gradual, impessoal e menos vulnerável à acusação de reforma de ocasião.

A quarta dificuldade envolve as vacâncias antecipadas. Se, por qualquer motivo, um ministro deixa o cargo antes do fim do mandato, é preciso definir se o sucessor exercerá mandato integral ou apenas completará o período remanescente. Nesse cenário, a primeira solução pode desorganizar o calendário de substituições e concentrar nomeações em um mesmo ciclo político, enquanto a segunda pode gerar mandatos excessivamente curtos. Por isso, parece ser adequada uma solução intermediária: o sucessor completaria o período restante quando ainda houvesse tempo relevante de mandato, mas iniciaria novo ciclo se a vacância ocorresse perto do fim. O essencial é que essa regra seja expressa, pois mandato fixo sem disciplina da vacância antecipada se torna um modelo incompleto.

Em síntese, ao discutir os mandatos, deve-se tomar os cuidados necessários para que não se crie incentivos piores do que aqueles que se pretende corrigir. Nesse contexto, destaca-se a importância de debater quarentena de entrada e de saída, vedação de recondução, escalonamento das vagas e disciplina de vacâncias, sob risco de conservar ou agravar os incentivos de politização indevida da Corte.