STF e o Tema 1404: Inteligência financeira e justa causa investigativa

Introdução

Agendados para o dia 14 de maio de 2026, os julgamentos do RE 1.537.165 (Tema 1404) e da ADI 7.624 colocam o Supremo Tribunal Federal diante de uma série de questões que são, simultaneamente, de processo penal, de direito constitucional e de política pública. Em discussão está o alcance do art. 15 da Lei nº 9.613/1998 e, em especial, a possibilidade de solicitação de Relatórios de Inteligência Financeira ao Coaf sem a prévia instauração formal de inquérito policial pelas Polícias Federal e Civil ou de procedimento investigatório criminal pelo Ministério Público.[i]

Em decisão monocrática proferida no RE 1.537.165 no dia 27 de março de 2026, o ministro Alexandre de Moraes já indicou a tendência de que o compartilhamento de RIFs sob demanda dependa da existência de procedimento investigatório formalmente instaurado, bem como da prévia delimitação dos sujeitos investigados e do objeto da apuração.[ii] Parte respeitada da doutrina tem saudado essa construção como mecanismo de tutela da autodeterminação informacional e da privacidade.[iii] O ponto que me parece ainda insuficientemente explorado, porém, diz respeito aos custos constitucionais advindos da exigência de investigação formal prévia justamente quando sua finalidade deveria ser assegurar, em termos qualitativos, que investigações não sejam frágeis, precoces ou instrumentalizadas para práticas ilícitas.

Fundamentação

a) O direito fundamental à necessidade de justa causa para investigar

A instauração formal de investigação criminal – inquérito policial ou PIC – acarreta, por si só, relevante compressão de esferas de liberdade, afetando a privacidade e a intimidade, além de projetar estigma capaz de reduzir concretamente o status dignitatis do cidadão. Ser investigado gera, por si só, afetação de direitos fundamentais. É precisamente por isso que o art. 5º, § 3º, do CPP condiciona a instauração do inquérito à verificação da procedência das informações.[iv] E é pela mesma razão que a jurisprudência do próprio STF, em matéria de notícia anônima, repele a imediata instauração de uma investigação criminal sem diligências preliminares de confirmação da sua verossimilhança.[v]

É justamente aqui que reside o paradoxo do Tema 1404. Ora, se a Corte Suprema já exige algum grau de confirmação qualitativa antes da formal abertura de uma investigação criminal, e se o RIF pode ser precisamente o instrumento apto a fornecer essa confirmação – notadamente em casos de criminalidade organizada e lavagem de dinheiro –, vedar sua solicitação na fase prévia à formalização da investigação pode significar, ao fim, ou enfraquecer o sistema nacional antilavagem de dinheiro, ou estimular a instauração prematura de inquéritos policiais e procedimentos investigatórios criminais.

Fato é que o processo penal brasileiro – e aqui incluo legislador, doutrina, jurisprudência e operadores – nunca tratou adequadamente as chamadas investigações preliminares ou averiguações pré-inquérito. Na prática, polícia e Ministério Público frequentemente procedem a verificações informais antes da instauração de um procedimento formal. Isso ocorre porque o inquérito policial brasileiro – e sua figura mimetizada, o PIC do Ministério Público – é um instrumento burocratizado, lento, idealizado como forma de manutenção e preservação de poder em uma realidade do século XIX. Trata-se de herança portuguesa que ainda repousa na falsa segurança de que o simbolismo dos autos físicos será capaz de proteger direitos fundamentais e, ao mesmo tempo, apurar crimes com eficiência. Na experiência concreta, a polícia faz de tudo para evitar a instauração do inquérito, formalizando-o muitas vezes apenas quando já existe alguma perspectiva mínima de viabilidade do caso.

A doutrina processual penal pouco enfrenta o problema das investigações preliminares e o próprio STF, ao admitir diligências prévias para aferir a verossimilhança da notícia anônima, contribuiu para institucionalizar uma zona cinzenta de investigação informal. O Tema 1404 torna essa zona cinzenta impossível de ignorar. Se o STF decidir, como tudo indica, que polícia e Ministério Público não podem solicitar RIFs sem investigação formal, precisará – ou deveria – explicar como compatibilizar essa exigência com a necessidade constitucional de que a investigação formal não se instaure de modo temerário ou puramente especulativo.

Defendo, portanto, que uma interpretação constitucional do art. 5º, § 3º, do CPP deve reconhecer que a instauração formal de inquérito policial ou de procedimento investigatório criminal exige justa causa própria, representada por cinco elementos: (i) o fato deve constituir crime em tese; (ii) deve haver indícios mínimos da ocorrência do fato criminoso e, constatada a procedência das informações, é obrigatória a instauração da investigação; (iii) não pode estar extinta a punibilidade; (iv) não pode ter sido o investigado já condenado ou absolvido pelo mesmo fato; (v) devem estar presentes as condições de procedibilidade.[vi]

Sem isso, a investigação não alcança standard suficiente para afetar direitos e garantias fundamentais, o que exige, paradoxalmente, formas prévias de apuração capazes de equilibrar direitos individuais e a necessidade de o Estado investigar violações às normas penais.

b) Atividade de inteligência x atividade de investigação

Para buscar esse necessário equilíbrio, torna-se indispensável distinguir atividade de inteligência de atividade de investigação. O Relatório de Inteligência Financeira (RIF) possui natureza jurídica de informação de inteligência; portanto, não é elemento de informação, tampouco prova pré-constituída, nos termos do art. 155 do CPP. Tampouco representa medida intrusiva equivalente a uma quebra judicial de sigilo bancário ou fiscal.

Sua produção faz parte de um sistema nacional de prevenção à lavagem de dinheiro, ancorado, por sua vez, em um sistema internacional que opera com a lógica de obrigações de compliance. A Recomendação 29 do GAFI exige que os países mantenham uma Financial Intelligence Unit como centro nacional de recebimento, análise e disseminação de informações suspeitas, e a lógica europeia segue a mesma direção ao reforçar a coordenação entre UIFs em torno da AMLA e das estruturas de cooperação.[vii] O Brasil também seguiu esse caminho e a Lei nº 9.613/1998 estruturou um sistema preventivo baseado em comunicações obrigatórias e atribuiu ao Coaf – nossa UIF – a função de disciplinar, receber, examinar e identificar ocorrências suspeitas, comunicando-as às autoridades competentes.[viii] A função do Coaf é, portanto, transformar informação dispersa em conhecimento útil para orientar a atuação estatal posterior – e não atuar como órgão de investigação.

A investigação criminal opera em outro plano, reconstruindo fatos para eventual imputação. Essa distinção é central no sistema de prevenção à lavagem de dinheiro e, a meu ver, está no núcleo do problema atualmente submetido ao STF.

c) O RIF sob demanda como forma de assegurar o direito fundamental à justa causa para investigar

É essencial distinguir RIFs de ofício e RIFs sob demanda. O art. 15 da Lei nº 9.613/1998 descreve, em sua literalidade, a comunicação do Coaf às autoridades competentes quando concluir pela existência de fundados indícios de ilícitos. Esse é o eixo típico do compartilhamento espontâneo, que esteve no centro do Tema 990 no Supremo Tribunal Federal.[ix] Outra questão é saber se polícia ou Ministério Público podem solicitar, em caso concreto, a produção ou o envio de RIF específico. É precisamente sobre este segundo ponto que se concentra o debate no RE 1.537.165 e na ADI 7.624. A distinção é correta e deve ser considerada. O que não me parece constitucionalmente adequado é extrair dela uma espécie de resposta binária em que ou tudo é livre, ou tudo depende de investigação formal prévia ou autorização judicial.

A realidade institucional é mais complexa. Existem hipóteses em que a informação financeira sob demanda é o que permite evitar a instauração abusiva de um inquérito; e existem hipóteses em que pedidos genéricos, exploratórios ou prospectivos demais configuram, de fato, devassa incompatível com a Constituição.

Os próprios dois casos concretos lembrados pelo ministro Alexandre de Moraes ilustram isso. Segundo os elementos públicos reproduzidos sobre a Operação Bazaar, o problema estava no uso distorcido de RIFs por policiais civis de São Paulo fora de investigações formais, inclusive para fins extorsivos; já a Operação Sangue Impuro expõe o problema oposto – a demanda do RIF ocorreu antes da portaria de instauração do inquérito policial e, mesmo já existindo elementos de informação que indicavam a prática de evasão de divisas e lavagem de dinheiro pelo investigado, foi considerada ilegal. O primeiro caso mostra o risco real do abuso, enquanto o segundo exemplifica um problema que pode ser criado caso o STF confirme a liminar do ministro Alexandre de Moraes.

Por isso, a solução adequada me parece ter de ser intermediária e regulatória, e não simplesmente proibitiva. O ideal, sem dúvida, seria que toda investigação criminal relevante ocorresse no bojo de inquérito policial ou PIC formalmente instaurado. Mas o sistema brasileiro, tal como funciona na prática, não comporta essa idealidade. O que o STF pode fazer – e talvez devesse estimular – é reconhecer a necessidade de uma regulamentação nacional das averiguações preliminares, com objeto delimitado, prazo, registro formal mínimo, controle e supervisão pelo Ministério Público, vedação de medidas invasivas típicas sem reserva de jurisdição e admissibilidade de pedidos de inteligência financeira apenas quando vinculados a fatos minimamente individualizados e à finalidade de verificar a procedência das informações.

Ou seja, nem transformar o RIF sob demanda em licença para pesca probatória, nem impedir seu uso quando ele sirva precisamente para proteger o cidadão contra investigações sem lastro mínimo suficiente. Essa saída preserva, a um só tempo, o direito fundamental de não sermos indevidamente investigados e a necessidade de assegurar mecanismos eficazes de prevenção e repressão à lavagem de dinheiro e ao crime organizado.

Essa discussão ganha relevo adicional diante da recém-aprovada Lei Antifacção (Lei nº 15.358/2026). O novo diploma que constitui marco normativo de combate ao crime organizado criou forças-tarefa integradas, bancos nacional e estaduais de dados e ampliou instrumentos de bloqueio, perdimento e confisco de bens. Ocorre que não há desarticulação patrimonial do crime organizado e de suas estruturas financeiras sem inteligência financeira funcional. Os novos mecanismos dependem da identificação de fluxos, ativos, interpostas pessoas, estruturas de ocultação e beneficiários reais.

Se, para evitar abusos reais – que devem, sim, ser combatidos –, o STF vier a adotar uma fórmula que enfraqueça estruturalmente a capacidade do sistema antilavagem de produzir inteligência útil na fase preliminar das investigações de uma organização criminosa, correremos o risco de manter de pé uma arquitetura normativa sofisticada e, ao mesmo tempo, esvaziar a engrenagem que lhe dá efetividade. Nesse caso, a Lei Antifacção poderá ficar bonita no papel, mas com reduzido rendimento prático.[x]

Conclusão

O ponto, ao fim, é este: o Tema 1404 não deve ser decidido como se o STF tivesse apenas de escolher entre “vale tudo” e “nada pode”. O verdadeiro desafio constitucional é buscar compatibilizar proteção de privacidade e devido processo legal com a preservação de um sistema nacional de inteligência financeira indispensável à prevenção e repressão das formas mais graves de criminalidade. Se o Supremo confundir inteligência com investigação, resolverá mal o problema. Se, ao contrário, reconhecer a diferença entre ambas e abrir espaço para uma disciplina constitucionalmente orientada das averiguações preliminares, poderá produzir não apenas uma boa decisão sobre RIFs, mas uma contribuição muito mais ampla para o ainda mal resolvido modelo brasileiro de investigação criminal.